财政资金预算绩效管理解析

摘要：财政资金预算绩效管理是一种以绩效目标的实现为导向，以绩效运行监控为保障，以绩效评价为手段，以结果应用为关键，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的预算管理模式，包括绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用等内容。各级财政部门在推行财政资金预算绩效管理的过程中，针对所面临的问题出台了一系列相关文件，并正在采取有效措施加以规范和解决。

近年来，各级政府、财政部门、预算部门及单位都将预算绩效管理作为当前公共财政资金预算改革的一项重要任务在推进，应该说取得显著成绩，但也面临诸多问题。那么什么是预算绩效管理，其核心内容是什么，各地都出台了哪些政策文件，在推行预算绩效管理工作的过程中主要面临着哪些困难。本文将逐一为您介绍。

一、财政资金预算绩效管理的内涵

“预算”，更准确的说叫“政府预算”，它是政府按照一定的公共政策、原则和程序编制，并经立法机构通过的财政资金收支计划，既包括财政收入，也包括财政支出，具有计划性、公共性、政策和法定性的特征。所谓“预算是庶政之母”，作为现代财政管理的产物，预算所具备的财政资金分配功能、公共资源配置功能、行政管理功能、社会政策功能，使其不仅成为政府履职的财力保障，也是政府调节经济和社会发展的重要工具。

“绩效”，绩效是个综合性概念，一般是指包括个人、组织、政府等在内的绩效主体通过努力和投入所形成的产出和结果，以及产出和结果的合理性、有效性，即效益、效率和效果情况。“预算绩效”，则是由于预算实施所产生的效益、效率和效果。

“预算绩效管理”，其含义就是将绩效管理理念、绩效管理方法融入预算管理的全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，是一种以绩效目标的实现为导向，以绩效运行监控为保障，以绩效评价为手段，以结果应用为关键，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的预算管理模式。

应该说财政资金预算绩效管理的本质仍是财政预算管理，只是利用绩效管理理念、绩效管理方法等对现有的预算管理模式进行改革和完善。它的主线是以结果为导向，即预算的编制、执行、监督等，要以绩效目标为依据，始终围绕绩效目标实现(即预期结果)这一主线开展工作。其特点是“全过程”，即绩效管理贯穿于预算编制、预算执行、预算监督之中，要实现全方位、全覆盖。其表现形式可以形象的用“闭环”来形容，即绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用四个环节紧密相连，一环扣一环，形成封闭运行的预算管理闭环。它的目的是在政府绩效管理的整体框架下改进预算管理，控制节约成本，优化资源配置，为社会提供更多、更好的公共产品和服务，提高预算资金的使用效益。预算绩效管理系统的具体模式见图1。

图1：预算绩效管理系统

二、财政资金预算绩效管理的内容

从图1-1可以看出，预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同组成的综合系统。其“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的“五有”归纳，既概括了预算绩效管理的各个环节，也概括了预算绩效管理的主要内容。具体内容见表1。

表1：预算绩效管理的内容

在财政资金预算绩效管理这一综合系统中，可以说绩效目标管理是其中的基础，绩效运行监控是其中的重要环节，而绩效评价实施是预算绩效管理实施的有效手段，在整个预算绩效管理中处于核心地位，绩效评价结果应用是预算绩效管理落到实处、取得实效的关键，也是全过程预算绩效管理工作的落脚点。

三、财政资金预算绩效管理的政策文件

应该说财政资金预算绩效管理的理念是在2011年财政部召开的第一次全国预算绩效管理工作会议上首次提出的，会后，财政部下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预[2011]416号)，明确提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，标志着完整意义上的预算绩效管理理念得以确立。在此基础上，财政部陆续推出《预算绩效管理工作考核办法(试行)》(财预[2011]433号)、《预算绩效管理工作规划(2012-2015年》(财预[2012]396号)等有关文件，为进一步促进预算绩效管理工作的制度化、规范化、科学化，明确下一阶段预算绩效管理工作的总体目标及工作重点奠定了基础。在此之后，各地纷纷响应中央号召，出台了一系列有关预算绩效管理工作的纲领性文件。如：北京市推出了《北京市人民政府办公厅关于推进本市预算绩效管理工作的意见》(京政办发[2011]53号)、《北京市预算绩效管理办法(暂行)》(京财预〔2011〕2412号)和《北京市预算绩效管理问责办法(试行)》(京财预〔2011〕2413号)等;湖南和浙江省陆续推出了《湖南省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》(湘政发[2012]33号)、《浙江省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》(浙政发[2012]44号)等，全面推进全过程预算绩效管理工作。以财政部和北京市为例，列举目前正在执行的预算绩效管理文件如下：

财政部财政支出绩效评价管理暂行办法财预[2011]285号

关于推进预算绩效管理的指导意见 财预[2011]416号

中央部门财政支出绩效评价工作规程(试行)财办预[2011]47号

预算绩效管理工作考核办法(试行) 财预[2011]433号

预算绩效管理工作规划(2012-2015年)财预[2012]396号

预算绩效评价共性指标体系框架财预[2013]53号

北京市北京市市级项目支出事前评估试点方案 京财预[2010]1870号

关于推进本市预算绩效管理的意见 京政办发[2011]53号

北京市预算绩效管理办法(试行)京财预[2011]2412号

北京市预算绩效管理问责办法(试行)京财预[2011]2413号

北京市财政支出绩效评价管理暂行办法 京财预[2012]272号

北京市市级预算绩效管理试点工作总体方案 京财预[2012]2311号

北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法京财预[2012]2892号

北京市市级财政支出绩效跟踪管理办法京财预[2013]1205号

北京市市级预算绩效管理工作委托社会中介机构代理业务付费标准京财预[2012]2331号

(以上这些文件可在北京金凯伟业咨询有限公司网站 http://www.jkwy.com.cn/集中查阅。)

四、财政资金预算绩效管理实践中面临的难点

1.绩效评价中的指标体系构建

然而在实践绩效评价指标体系框架的搭建一直是开展绩效评价工作的重点与难点。财政部自2000年开展绩效评价试点探索以来，先后出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》(财预[2005]86号)、《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2009]76号)、《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285号)和《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预[2013]53号)等文件，在这些文件中，评价指标体系框架调整一直是文件内容调整的重点，旨在探索和加强绩效评价指标体系的科学性和规范性。框架内容从最初的“业务”、“财务”两个方面细化为“项目定位”、“项目计划”、“项目管理”和“项目结果”4个方面，又进一步优化为“项目决策”、“项目管理”和“项目绩效”3个方面，并于2013年初调整为“投入”、“过程”、“产出”和“效果”4个方面。应该说随着绩效评价指标体系框架的逐步完善，绩效评价工作的实施越来越细化，标准越来越严格，重点越来越突出。但是由于资金投入内容的行业差异性、预算部门职能定位的差异性、资金性质的差异性、以及评价主体对评价准则理解的差异性等客观或主观原因，在实践中，财政资金绩效评价指标体系的系统构建依然是个难点工作。

2.绩效目标管理

《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285号)中将绩效目标作为单独的章节进行重点介绍，明确了其概念、主要内容及填报要求。但如何能够按照文件中规定的绩效目标内容，全面、完整的填报出符合要求的绩效目标及指标，一直是困扰预算部门的另一个难点。

3.绩效运行监控

绩效监控的方式方法与适时适当性要求的有机结合是财政资金绩效运行监控环节的难点，即采用什么样的方式方法及管控频率既能够保证及时掌握绩效运行情况和资金支出进度，以准确判定绩效目标的实现过程及实现程度;同时又不会因为管控过于紧密而加重工作人员负担，影响实施进度及效果。

随着财政资金预算绩效管理工作的稳步推进，我国公共财政资金预算绩效管理的理念得到不断深化，管理措施正在逐步的细化、完善。当然，在实践中确实还面临这样或那样的困难和问题，针对困难和问题，中央及各地都在积极探索研究，并且也在陆续出台文件、采取措施加以规范和解决。因此，可以相信，我国财政资金的效益、效率性将会伴随着预算绩效管理的发展而不断提高。