北京市预算绩效管理制度体系解析

北京市财政局绩效考评中心王罡

【摘要】为深入推进预算绩效管理，从根本上强化部门支出责任意识、促进政府职能转变、提高财政资金使用效益，北京市财政以推进财政支出绩效评价为切入点、加强全过程预算绩效管理为主线，逐步推进全市预算绩效管理工作，经过十余年发展初步形成“五位一体”的绩效评价网格化管理体系。本文结合北京市预算绩效管理工作实践，初步整理了预算绩效管理相关制度，试图从制度体系框架、各项制度的制定依据、目的及主要内容等方面进行分析，梳理预算绩效管理制度脉络。

北京市自2003年起，以推进财政支出绩效评价为切入点、加强全过程预算绩效管理为主线，逐步推进全市的预算绩效管理工作。经过十余年的发展，北京市的预算绩效管理工作取得了阶段性成果，包括绩效管理规范和制度逐步完善、评价资金规模逐步增加、评价方式逐步丰富、评价范围和领域逐步拓展、评价覆盖部门逐步扩大等，初步形成北京市财政支出“纵向-横向-重点-内生动力-外部合力”“五位一体”的绩效评价网格化管理体系。本文分别从制度顶层设计的理论依据和现行制度框架分析两方面，着重阐述北京市预算绩效管理制度建设的推进过程。

一、北京市预算绩效管理制度理论依据

北京市预算绩效管理工作主要是基于贯彻中央推行政府绩效管理需要、顺应全国预算绩效管理发展需要、落实北京市人大和市政府工作要求需要、打造“效益财政”需要等“四大需要”的背景之下开展的。预算绩效管理相关制度的出台也是以此为背景应运而生的。

（一）中央推行政府绩效管理的需要

中央推行政府绩效管理，经历了十六届三中全会“建立预算绩效评价体系”——十七届二中全会“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”——十七届五中全会“加强行政问责制，完善政府绩效评估制度”——十八大“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”四个主要进程。

（二）全国预算绩效管理发展的需要

全国预算绩效管理的推进主要以财政部政策、方向为指导，以财政部和地方各财政部门为主体。财政部在2011年4月召开的全国预算绩效管理工作会议中明确了预算绩效工作的定位是“预算绩效管理”，并于同年7月印发《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号），提出了逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，随后在2012年9月印发《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预[2012]396号）中，明确了2012-2015年，预算绩效管理着重围绕“建立机制”、“完善体系”、“健全智库”、“实施工程”等重点工作来推进。

（三）北京市政府和市人大工作要求的需要

自2010年以来，北京市政府将预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分，对预算绩效管理执行不力的部门进行行政问责；市人大越来越关注财政资金使用效益，多次听取市财政局关于预算绩效管理工作开展情况的汇报并深入参与事前评估和绩效评价工作。

（四）打造“效益财政”的需要

2010年1月召开的北京市财政工作会议，提出了北京市财政在财政管理及改革的全过程和各个环节中体现经济效益、社会效益和生态效益，坚持把效益目标摆在突出位置，把效益要求贯穿始终，着力打造“效益财政”。

二、北京市预算绩效管理现行制度框架分析

（一）预算绩效管理的概念及机制

预算绩效管理，是指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程，以提高预算的经济、社会效益为目的的管理活动。其贯穿预算管理全过程，是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统，是深化预算管理改革的具体措施，且预算绩效管理工作的实施具有严密的逻辑关系，是一个完整的闭环机制。预算绩效管理工作的四个主要阶段及工作流程，详见图1。

图1：预算绩效管理的四个主要阶段及工作流程图

（二）预算绩效管理制度框架分析

如前所述，预算绩效管理理念是在2011年4月财政部召开的全国预算绩效管理工作会议上首次提出的，会后财政部下发的《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）明确提出逐步建立预算绩效管理机制，预示着完整意义上的预算绩效管理理念得以确立。北京市财政局依据财政部上述文件指标精神，于2011年先后出台了“一个意见、两个办法”，2012年修订了“一个办法”，制发了“一个方案、一个办法、两个操作规范”，2013年制发了“一个办法、一个实施细则、两个操作规范”。至此，预算绩效管理的制度框架体系初步搭建完成，同时不同的操作规范明确了预算绩效管理的具体工作环节、具体工作参与者应遵循的操作规则。北京市预算绩效管理制度框架分析，详见图2。

图2：北京市预算绩效管理制度框架分析图

（三）预算绩效管理重点制度详解

根据北京市预算绩效管理工作实践，梳理了近五年出台的北京市预算绩效管理重点制度的目的、作用及内容概要与同事和同行分享。具体内容详见表1。

表1：预算绩效管理重点制度详解一览表

框架体系	序号	文件名称	文号	目的及作用	内容概要	备注（具体环节）
宏观政策层面	1	市政府办公厅关于推进本市预算绩效管理的意见	京政办发[2011]53号	推进政府绩效管理和财政科学化精细化管理，提高资金使用效益。	在宏观上对预算绩效管理的指导思想、基本原则、总体目标框架体系、保障措施等方面提出指导意见，作为预算绩效管理的总体指导思想。	——
	2	北京市预算绩效管理办法（试行）	京财预[2011]2412号	规范预算绩效管理，建立规范、科学、高效的预算绩效管理体系，提高财政资金使用效益。	根据53号文制定，适用于所有与市财政局发生预算拨付关系的市级国家机关、政党组织、社会团体、事业单位等的预算绩效管理工作，明确了预算编制、预算执行、绩效评价及评价结果应用各环节各部门的职责分工及注意事项。
	3	北京市市级预算绩效管理试点工作总体方案	京财预[2012]2311号	加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益。	根据53号文和全过程预算绩效管理试点工作实践制定，明确了试点部门在预算编制、预算执行、预算监督和结果应用四个阶段的时间安排及具体工作成果。
制度办法层面	4	北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法	京财预[2012]2892号	加强预算科学化、精细化管理，提高预算资金分配决策的科学性、公开性、公正性，规范市级项目支出事前绩效评估工作。	适用于市级财政性资金安排项目，明确了事前评估工作的基本原则、工作依据、对象及内容、组织管理、方式方法、工作程序、评估报告、评估结果及应用和工作规范等方面具体内容，为事前评估工作提供工作指导。	预算编制（绩效目标管理）
	5	北京市市级财政支出绩效跟踪管理办法	京财预[2013]1205号	加强预算绩效管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效跟踪机制，提高财政资金使用效益。	适用于市级财政性资金安排支出的绩效跟踪管理活动，明确了绩效跟踪的内容、方式、组织管理、绩效跟踪报告、跟踪结果应用四个方面的工作内容和要求。	预算执行（绩效运行跟踪监控管理）
	6	北京市财政支出绩效评价管理暂行办法	京财预[2012]272号	加强预算绩效管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益。	规定本市各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体，明确了绩效评价的基本原则、主要依据、对象、内容，绩效目标、评价指标、评价标准和方法，组织管理、工作程序、评价结果及应用、绩效报告和绩效评价报告撰写等各方面的工作内容及要求。	预算完成评价（绩效评价实施管理）
	7	北京市财政支出绩效评价实施细则	京财绩效[2013]2772号	细化财政支出绩效评价工作规范和流程	该细则是对北京市财政支出绩效评价管理暂行办法的具体细化，对绩效评价的各个环节的各个方面进行细化，细化了评价指标内容，具体了工作程序中各阶段的内容和成果，对绩效报告和绩效评价报告的内容、格式等进行严格规定。	预算完成评价（绩效评价实施管理）
续上页	8	北京市预算绩效管理问责办法（试行）	京财预[2011]2413号	加强预算绩效管理，强化绩效理念和支出责任，提高财政资金使用效益。	该办法适用于所有与市财政局发生预算拨付关系的市级国家机关、政党组织、社会团体、事业单位等的预算绩效管理问责工作，明确了问责工作中的具体职责分工、问责情形及方式、问责程序三部分内容。	评价结果反馈及应用（绩效评价结果反馈和应用管理）
操作规范层面	9	北京市市级财政支出绩效评价工作流程	——	规范绩效评价工作程序，实现财政支出绩效评价工作的规范化和制度化。	明确了绩效评价准备阶段、实施阶段和总结阶段三个阶段的工作流程和工作成果。	财政组织绩效评价（组织规范）
	10	北京市市级大额专项资金绩效评价操作规范（试行）	——	加强市级大额专项资金绩效管理，规范大额专项资金绩效评价工作。	该规范规定市财政局是市级大额专项资金绩效评价的主体，明确了大额专项资金绩效评价的主要内容、绩效目标、指标体系、评价方法、工作程序及规范、绩效报告和绩效评价报告等各方面的工作内容、要求。
	11	北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作规范（试行）	——	规范市级预算部门整体支出绩效评价工作。	该规范规定市财政局是部门整体支出绩效评价的主体，明确了部门整体支出绩效评价的主要内容、绩效目标、指标体系、评价方法、工作程序及规范、绩效报告和绩效评价报告撰写等各方面的工作内容、要求。
	12	北京市财政支出绩效再评价工作规范	——	规范市级财政支出绩效再评价工作，为市财政局对预算部门组织绩效评价的质量及预算部门组织绩效评价项目的绩效进行评价提供指导。	该规范规定市财政局是财政支出绩效再评价的主体，明确了再评价工作的主要内容和组织机构、评价方式和指标体系、工作程序及规范、再评价报告撰写和再评价的结果及应用等各方面的工作内容、要求。
续上页	13	参与北京市市级预算绩效管理工作中介机构行为规范（试行）	京财绩效[2012]3149号	规范社会中介机构参与市级预算绩效管理工作中介机构的管理，提高绩效管理工作质量和水平。	该规范适用于参与北京市财政支出绩效评价、绩效再评价和事前绩效评估等预算绩效管理工作的中介机构。主要内容涉及职业道德、保密原则、回避制度和相关纪律等中介机构行为规范。	财政组织绩效评价（人员管理规范）
	14	参与北京市市级预算绩效管理工作中介机构考核办法	京财绩效[2013]35号	规范社会中介机构参与市级预算绩效管理工作的执业行为，提高相关社会中介机构工作质量，进而提高北京市市级预算绩效管理工作的管理效能。	该规范适用于经过市财政局招标遴选入围，且参与北京市市级预算绩效管理工作的社会中介机构。主要对考核机构和人员组成、考核的具体内容、考核程序和计分方式、考核结果应用等相关内容提出了明确的规定和要求。
	15	北京市市级财政支出绩效评价专家工作规则	——	充分发挥绩效评价专家的作用，确保专家工作客观公正、真是可靠、务实高效。	该规则对绩效评价专家的聘任条件、工作内容、工作方式等各方面内容提出了明确的规定和具体的工作要求。
		北京市市级预算部门组织财政支出项目绩效评价规范	京财绩效[2013]2334号	规范市级预算部门组织实施财政项目支出绩效评价工作，提高预算部门组织评价的工作质量和水平。	该规范适用于市级预算部门组织实施的财政项目支出绩效评价工作。明确了预算部门组织实施财政项目支出绩效评价工作中部门组织评价的项目选择、方案制定、指标体系编制、资料收集、报告撰写和结果应用等具体的工作要求。	部门组织绩效评价（组织规范）
		北京市市级预算绩效管理工作委托社会中介机构代理业务付费标准	京财预[2012]2331号	加强社会中介机构代理业务付费管理，规范付费行为，提高资金使用效益，推进预算绩效管理工作。	该标准适用于使用市级财政资金安排支出的绩效评价、事前绩效评估等预算绩效管理工作。明确了付费额确定的影响因素和方式、中介机构服务质量的控制方式、付费额最高限制额条款等付费条款及标准。	部门组织绩效评价（费用标准规范）

三、结论与展望

如本文图2所示，北京市预算绩效管理制度的制定、印发等完善过程遵循了预算绩效管理闭环机制的内在要求，覆盖了“预算编制（绩效目标管理）、预算执行（绩效运行跟踪监控管理）、预算完成评价（绩效评价实施管理）、评价结果反馈及应用（绩效评价结果反馈和应用管理）”四个阶段，初步完成了从“宏观政策——制度办法——操作规范”的落地，每个环节的制度互为支撑、环环相扣且紧密联系，统一构成了北京市预算绩效管理制度的整体框架蓝图。在未来一段时间内，北京市将继续完善制度体系。

参考文献：

[1]《北京市财政局预算绩效管理工作介绍》（2013年9月），北京市财政局

[2]《2010年北京将打造“效益财政”》，贺斌、于洁，中国财经报

[3]《关于推进本市预算绩效管理的意见》（京政办发[2011]53号）

[4]《北京市预算绩效管理办法》（试行）（京财预[2011]2412号）

[5]《北京市预算绩效管理问责办法》（试行）（京财预[2011]2413号）

[6]《北京市财政支出绩效评价管理暂行办法》（京财预[2012]272号）

[7]北京市市级预算绩效管理试点工作总体方案（京财预[2012]2311号）

[8]北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法（京财预[2012]2892）号

[9]北京市市级预算绩效管理工作委托社会中介机构代理业务付费标准（京财预[2012]2331号）

[10]参与北京市市级预算绩效管理工作中介机构行为规范（试行）（京财绩效[2012]3149号）

[11]北京市市级财政支出绩效跟踪管理办法（京财预[2013]1205号）

[12]北京市财政支出绩效评价实施细则（京财绩效[2013]2772号）号

[13]北京市市级预算部门组织财政支出项目绩效评价规范（京财绩效[2013]2334号）

[14]参与评价中介机构考核办法（京财绩效[2013]35号）