近期政府购买服务政策解读

摘要：在全面深化改革的新形势下，根据建设服务型政府的要求，进一步推进我国政府购买公共服务，已然成为政府职能转变的一大趋势。本文在简单阐明政府购买服务的涵义及背景的基础上，梳理了近期中央层面发布的政府购买服务相关的政策文件，并分别针对政府购买服务的目标任务、购买内容、购买主体、承接主体、购买机制、资金管理、绩效管理等关键内容进行了分析解读。

一、 政府购买服务发展背景

1. 政府购买服务涵义

根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号），“政府向社会力量购买服务”简称“政府购买服务”，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

2. 我国政府购买服务发展背景

改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。目前政府采购类型主要分为货物、工程、服务三类，在此三类领域中政府采购服务所占比例不到20%，购买服务范围也仅局限在社会保障和社会管理方面。随着经济社会的全面发展，人们对公共服务的需求不断增加，要求也在不断提高，这就需要创新公共服务供给模式，解决基本公共服务均等化程度不足、部分服务短缺的现状。近年来，一些地方立足实际，积极探索政府向社会力量购买服务，取得了良好效果，积累了宝贵经验。但从总体上看仍处于探索阶段，迫切需要出台全国性政策，指导和推动各地开展政府向社会力量购买服务工作。

推广政府购买服务是新时期加快转变政府职能、提高国家治理能力的必然要求，是提高公共服务供给水平和效率、建设服务型政府的重要途径，新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务做出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大购买服务的力度。推广政府购买服务，将有利于政府改革自身运作方式，提高公共服务供给效率，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进服务业开放、扩大就业、激发社会活力、改善社会治理。

二、 近期政府购买服务政策

1. 党中央、国务院有关政府购买服务的重要文件精神

党中央、国务院高度重视政府购买服务工作，做出了一系列部署和要求。党的十八大强调要改进政府提供公共服务方式，新一届国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。2013年9月国务院办公厅发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）（以下简称“《指导意见》”）成为推动我国政府购买服务的重要指导性文件，明确了政府购买服务的总体方向和基本要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

2. 财政部有关政府购买服务的政策文件

财政部为贯彻落实十八届三中全会精神和《指导意见》，加快推进政府购买服务工作，陆续出台了多项政策文件。

2013年底，财政部出台《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综[2013]111号），进一步明确了各地区和各部门政府购买服务工作推进方向和重点，推动此项工作组织落实。

2014年1月，为明确政府购买服务相关的预算管理问题，财政部发布《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预[2014]13号），并在《关于印发2014年政府采购工作要点的通知》（财办库[2014]50号）中将“积极推进政府购买服务工作”列入2014年政府采购工作要点。

2014年4月初，财政部发布《关于做好2014年中央部门政府购买服务工作的通知》（财综[2014]18号），明确了中央部门2014年开展政府购买服务的工作目标、工作流程和工作要求等，加强了中央部门政府购买服务工作的落实指导。2014年4月底，财政部再发一文《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号），进一步推进和完善服务项目政府采购有关事项，明确了服务项目政府采购的分类、采购需求管理要求、采购方式、履约验收管理方式和绩效评价要求。

近期政府购买服务政策文件相关内容详见表1。

表1：近期政府购买服务政策文件一览表

三、 政府购买服务政策核心内容解读

在研究上述政策文件的基础上，本部分梳理了政府购买服务的目标任务、购买内容、购买主体、承接主体、购买机制、资金管理、绩效管理等内容，并对关键问题进行分析解读。

1. 目标任务

党中央、国务院对政府购买服务工作高度重视，《指导意见》明确了政府购买服务总体目标和近期发展时间表。提出“十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开，统一有效的购买服务平台和机制初步形成，相关制度法规建设取得明显进展。到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。

从各部门和各地落实情况来看，2014年政府购买服务工作已全面推开。中央部门已明确2014年政府购买服务工作目标以及成果要求，明确了工作流程，并逐步推开。各部门开始抓紧落实购买工作。各级地方政府开始探索试点，完善工作机制，研究出台实施办法和指导目录，制定预算、政府采购、税收政策等一系列措施，初步在全国范围内形成了合力推进政府购买服务工作的良好氛围。

2. 购买内容

《指导意见》提出政府购买服务内容应是“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。”并重点提出要加大购买力度。从相关政策内容来看，政府购买服务项目在内容选择上要注重“公共性和公益性”，优先安排与保障和改善民生密切相关的领域和项目，优先安排“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域”。

但实际操作中，如何具体选择购买内容、确定购买标准还不统一和明确，其中，如何划分清楚服务内容是行政职能还是服务职能还需要研究。目前各地和各部门正在抓紧制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，后期再进行动态调整。

3. 购买主体

《指导意见》提出政府购买服务主体是“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”以及“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织”。

为尽量扩大服务购买范围，购买主体除了行政机关外，还兼顾了事业单位分类改革工作相关的事业单位和群团组织，这就将一些具有行政管理职能的事业单位（如环境保护督查监管机构等）、从事公益服务的事业单位（如公立学校等）以及纳入行政编制并按公务员管理的群团组织（如妇联、公会等）等全部囊括进来。这些单位或组织的部分工作职责和提供的服务也适合采取向社会力量购买服务的方式，因此从购买主体的规定上尽可能的扩大了服务购买范围。

4. 承接主体

《指导意见》提出承接主体须是“在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”承接主体的基本条件是独立法人、能够承担民事责任，具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。国务院会议要求政府购买服务需“向具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业购买。”

总体来看，政府购买服务对社会组织发展来说是个很大的利好，中国的社会组织将迎来很大发展机遇，有助于改善我国服务业发展不充分、层次偏低的问题，国际上政府购买服务一般占社会组织收入的40%-50%之间，我国香港等地政府购买占到了慈善组织收入的比重则更高。政府购买服务能为社会组织创造更多的发展机会，有助于扩大有效需求、促进就业。

但市场上的社会组织能多大程度上受益还取决于承接主体选择标准和选择机制的制定，需要相关力量推动建立一个开放、公平的市场环境，确保社会组织受到平等待遇。目前，关于承接主体的筛选条件没有太多的限定或方向性，由于原先提供公共服务的机构，主要是政府下属事业单位或有官方背景的行业协会等，如何推进社会组织去行政化、去垄断化、打破原有利益格局，如何实现机会均等、资源共享、信用契约，还需要各级主管部门和购买主体尽快出台门槛不高的、合理的承接主体选择标准和机制。此外，有关政府购买社会服务的各项政策、各种公共资源需要向社会组织平等开放，并明确要求申报财政资金扶持的社会组织必须独立于行政机关和事业单位。

5. 工作机制

从工作机制上来看，相关政策文件明确提出了政府购买服务的采购方式、合同类型等与购买机制相关的内容。采购方式上可以采用“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式”；采购合同类型可根据特点探索创新，实践中可以灵活采用“购买、委托、租赁、雇用等合同方式”。

但目前尚未明确一个统筹协调、分工协作的整体工作机制。政府没有统一的公共服务采购平台，部门都是各自为政，没有一个牵头统筹协调部门。财政部门目前承担的主要是统筹规划和经费安排，其他部门主要负责本系统、本行业购买服务需求评估。未来还需明确相关部门在项目立项、组织购买、社会组织资质管理、监督检查等方面的职责，最终形成一个有牵头、有配合的职责清晰、相对完善的工作机制。

6. 资金管理

政府购买服务资金来源于财政预算资金，不另外新增财政资金，纳入财政资金预算管理统一安排。《指导意见》提出需建立健全“项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程”。

总体来讲，政府购买服务资金管理方式参照其他财政资金，管理方式相对清晰。但从资金量上来讲，目前相关政策文件没有对开展政府购买服务资金规模或比例给出指导意见，部分部门和地方呈现安排资金量少的现状。2012年我国政府采购规模占全国财政支出的比重为11.1%，其中服务类仅占12%。而欧美发达国家政府采购规模占财政收入的比例为30%-40%，服务类采购占采购规模的50%以上。为实现2020年“形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系”的总体目标，政府购买服务的资金规模还需在政府的主导下有计划的增加。

7. 绩效管理

中央和各部门、各地方目前已出台的政策文件中都特别强调了建立政府购买服务的监督评审机制。《指导意见》提出“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。”并指出评价结果要“向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。”

从目前政策传达的精神来看，主要强调三方面：一是强调对服务提供全过程的跟踪监管，保证资金规范管理、安全使用和绩效目标如期实现；二是强调绩效评价，强调对服务成果的检查验收，建立政府购买服务质量标准体系；三是强调结果应用，要向社会公布并作为以后编制预算和选择承接主体的重要参考依据。

我国开展财政资金绩效评价已有十几年历史，针对财政资金开展绩效评价和全过程预算绩效管理已具备一定制度基础和实践经验。但针对政府购买服务开展绩效管理还有很多重要问题未来需要研讨和厘清，主要在以下方面：① 评价主体：政府、服务对象和第三方如何分工协作，如何在此项工作上分别发挥不同作用；② 评价对象：如何分别对购买主体、承接主体的绩效进行评价并将评价结果进行衔接；③ 评价指标、评价标准、评价方法：如何结合已有绩效管理经验设计政府购买服务的评价指标、评价标准和评价方法是研究重点；④ 评价结果应用：评价结果如何应用到确定实际购买金额、如何接受社会公众监督并作为以后年度编制预算和选择服务承接主体的重要参考依据需要探索；⑤ 全过程跟踪：如何将全过程跟踪管理方法应用到政府购买服务工作中去，其工作流程、工作方法、工作效果等尚需探讨。

政府购买服务这项旨在提升公共服务绩效的改革新举措能否达到预期目标，绩效管理是一个重要手段。未来还应继续加强政府购买服务绩效管理政策、制度、操作规范等的建设，建立起相对完善的政府购买服务绩效管理工作机制。

参考文献：

[1]《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定

[3]《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综[2013]111号）

[4]《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预[2014]13号）

[5]《关于印发2014年政府采购工作要点的通知》（财办库[2014]50号）

[6]《关于做好2014年中央部门政府购买服务工作的通知》（财综[2014]18号）

[7]《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号）