我国公共财政资金预算绩效管理发展现状简析

摘要：我国公共财政资金预算绩效管理在过去几年进入快速成长期，从中央到地方，在推进绩效评价试点、深化管理理念、健全组织机构、完善规章制度、完善评价管理模式等多方面都取得了较大进展，积累了不少相关经验，但仍存在一些不足之处，主要表现在绩效管理基础有待夯实、组织保障及应用力度尚需加强、第三方评价机制尚需完善等。为进一步推进公共财政资金预算绩效管理工作，我们认为，预算绩效管理的发展趋势主要体现在建立并完善全过程预算绩效管理机制、强化绩效评价结果应用、健全预算管理智库等方面。

　　预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，深入推进预算绩效管理工作是建设高效、责任、透明政府的有效举措。党中央、全国人大、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益和政府工作效率。以下我们将从我国预算绩效管理工作发展现状、工作开展的经验和不足之处，以及预算绩效管理工作未来发展趋势等方面对我国公共财政资金预算绩效管理工作现状进行简要分析。

　　一、预算绩效管理工作的发展情况

　　过去几年是我国公共财政资金绩效管理的快速成长期，中央及地方各部门绩效评价工作试点进展顺利，在管理理念、组织机构、规章制度、评价方式方面不断深化、创新，预算绩效管理获得了较大发展。

　　(一)中央层面

　　在中央层面上，财政部等国家预算绩效管理机关不断加强预算绩效管理工作的顶层设计，在管理理念、组织机构、规章制度等方面不断深化、创新，预算绩效管理获得了历史性发展。

　　1. 不断深化绩效管理理念

　　财政部2011年召开了第一次全国预算绩效管理工作会议，提出了全过程预算绩效管理的理念，即将绩效管理的理念贯穿预算编制、执行、监督全过程，实现绩效管理与预算管理的有机融合。2012年召开的年中全国财政厅(局)长座谈会，以预算绩效管理为主题，谢旭人部长做了重要讲话，对推进预算绩效管理进行了全面部署，明确了“绩效目标逐步覆盖，评价范围明显扩大，重点评价全面开展，结果应用实质突破，支撑体系基本建立”的总体目标。在2013年中央部门预算布置会上，王军副部长又提出了“扩围、试点、构建”的要求，要 “用钱必问效，无效必问责”。这些新理念及要求为财政部深入推进预算绩效管理工作指明了方向。

　　2. 组织机构不断健全

　　为全面推进预算绩效管理工作，2010年，财政部在预算司设立了“预算绩效管理处”，负责组织和指导全国的预算绩效管理工作。2012年，财政部正式成立了预算绩效管理工作领导小组，由党组副书记、副部长王军同志任组长，党组成员、部长助理胡静林、余蔚平同志任副组长，相关司局的主要负责同志为成员，并明确了领导小组及领导小组办公室的职责，健全了预算绩效管理领导体制和工作机制。

　　3. 规章制度不断完善

　　财政部一直把顶层制度设计作为预算绩效管理重点工作来抓，继《中央部门预算支出绩效考评管理办法》(财预[2005]86号)、《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285号)之后，2011年印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预[2011] 416号)，明确了预算绩效管理的指导思想、基本原则、基本内容等;2012年又出台了《预算绩效管理工作规划(2012 - 2015年)》(财预[2012] 396号)和两个评价方案，确定了今后一段时期预算绩效管理的总体目标、基本任务和重点工作等。在总的规划和管理办法之下，2011年以来，财政部其他业务司局也制定了约13项专门的管理办法，如经建司的《现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法》(财建预[2012] 863号)、农业司的《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》(财农[2013] 2号)等，预算绩效管理工作的顶层制度设计不断完善。

　　(二)地方层面

　　在地方层面，各地区各部门也根据中央的顶层设计，不断创新评价管理模式，提高预算绩效管理的质量。

　　1. 加强绩效目标管理

　　绩效目标管理是预算绩效管理的源头。2011年以来，各地区各部门把强化目标管理作为一项重要基础工作，认真编制绩效目标，加强审核与批复，促进绩效管理与预算编制深度结合。如北京市积极探索绩效管理新模式，将绩效目标管理融入部门预算编制“二上二下”的各个环节，做到绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复的“三个同步”，进一步发挥绩效目标的先导性作用。2012年，北京市对纳入绩效目标管理的25个部门的35.76亿元资金进行审核，建议全额支持的项目5个，涉及资金6.36亿元;建议部分支持的项目13个，涉及资金12.9亿元;建议不予支持的项目3个，涉及资金1.12亿元;累计核减资金7.2亿元，占申报额的20%，绩效目标管理的龙头作用得到充分发挥。

　　2. 依据评价结果实施绩效问责，探索建立绩效问责机制

　　绩效问责是绩效管理工作本身的绩效。各地在加强绩效工作的同时，通过各种方式加强了绩效管理结果的应用，提高了绩效管理工作本身的绩效。如北京市建立了《北京市预算绩效管理问责办法》(京财预[2011] 2411 号)，将绩效结果与预算决策结合起来，并纳入政府绩效行政问责考评范围。河北省针对“省级信息化建设专项资金项目”绩效评价发现的问题，追缴违规违纪资金45万元，并通过建议部门给予直接责任人相应处分等方式实施了绩效问责。

　　3. 引入第三方评价机制，提高绩效评价的公信力

　　第三方评价是公正、专业的选择。随着绩效管理工作的深入，第三方中介机构、外部专家从提供公正、专业意见的角度逐步加入到绩效评价工作中，提高了绩效评价结果的有效性和公正性。如上海市通过政府采购、试行公开招标等方式选择中介机构开展绩效评价。浙江省加大委托社会中介等第三方参与预算绩效管理工作，2012年浙江省财政厅实施重点评价的28个项目全部委托中介实施，省级绩效自评220个项目中有超过1/3的项目委托社会中介等第三方具体实施;同时，开展了中介机构评价报告质量考核工作，对2011年全省134家中介机构出具的571个评价报告进行质量考核，有效提高中介机构绩效评价的质量。

　　4. 建立财政与人大、审计、纪检部门协调机制，提升绩效管理的权威性

　　预算管理工作与人大、纪检等部门有着密切的关系。人大、审计、纪检部门代表人民群众对预算的使用进行监管，提高预算的使用效果，目标与绩效管理工作统一，目前各地均不断探索多部门协调联动机制。如北京市积极建立财政部门与党委、人大、纪检监察等部门的协调机制，提升绩效管理的权威性。在绩效目标前期评审中，积极邀请人大、政协等部门共同参与，并将评审结果反馈给人大代表和政协委员，加强对预算绩效管理工作的监督和指导等。如在2013年北京市财政局绩效考评中心组织的事前评估工作中，财政局要求评估机构必须积极配合人大代表、政协委员共同参与到事前评估中，并把人大代表、政协委员的意见充分考虑进评估报告中。

　　二、预算绩效管理工作积累的经验及不足之处

　　预算绩效管理取得了初步成效，与近几年来中央和地方的不断探索实践密不可分。总的来说，凡是预算绩效管理工作推进较快、做得较好的地区和部门，都有先进的管理经验作为参考。同时，预算绩效管理整体上仍处于起步阶段，存在一些不足之处，与党中央、国务院对预算绩效管理的要求、与社会各界的期待还有一定差距。

　　(一)预算绩效管理积累的经验

　　1. 领导重视促进预算绩效管理工作的推进

　　从各地区各部门预算绩效管理实践看，预算绩效管理工作开展较早、进展较快、成效较好的地区和部门，其地区政府主要领导对预算绩效管理工作的重视和支持程度较高，不少地区的主要领导还亲自抓预算绩效管理工作，一定程度上化解了工作推进中的各种矛盾和问题，促进了预算绩效管理向纵深发展。如原中央政治局委员、广东省委书记汪洋高度重视预算绩效管理工作，明确做出“研究引入第三方评价的办法，在强化预算监督管理、提高资金使用绩效上闯出一条新路”的指示，推动了该省第三方评价工作的发展，进一步促进了全省预算绩效管理工作向纵深推进。

　　2. 制度健全保障预算绩效管理工作顺利开展

　　预算绩效管理是一项全新的改革，涉及方方面面的利益调整，在改革初期，做好预算绩效管理的顶层设计，完善预算绩效管理制度，健全预算绩效管理规则，用制度和规则管人、管事、管绩效，是预算绩效管理工作顺利推进的基础。从全国情况看，北京等有专门预算绩效管理机构且制度体系建设相对完善的地区，工作一直走在全国前列。

　　3. 绩效评价为预算绩效管理提供基准和依据

　　预算绩效管理是以支出结果为导向的预算管理模式。以绩效评价为核心，对支出结果做出客观公正的评价，有利于为预算绩效管理提供基准和依据，有利于促进预算绩效管理工作的深入开展。如四川省在预算绩效管理工作中以综合绩效评价为核心，注重“点面结合，量质并重”，工作开展得有声有色。

　　4. 结果应用促进预算绩效管理取得实效

　　充分应用绩效评价结果，发挥评价结果对财政资金的刚性约束，预算绩效管理和绩效评价才能收到实实在在的效果。这是预算绩效管理落到实处、取得实效的关键，也是全部工作的落脚点。如青海等地实施评价结果和预算挂钩的做法，使预算绩效管理取得了明显实效，提升了预算管理水平。

　　5. 宣传培训支撑预算绩效管理的推进

　　宣传培训为预算绩效管理营造了良好氛围，是加强工作的支撑。各地区、各部门通过多种途径和方式加强宣传，采取多种形式和方法强化培训，不仅增进了社会各界的理解支持，也有效提高了预算绩效管理工作人员的素质，为全面推动预算绩效管理提供了有效支撑。

　　6. 协力推动保证预算绩效管理工作有序稳定进行

　　预算绩效管理专业性强，涉及面广，必须广泛发动和依靠各界力量，合力推动。如云南等地邀请省人大预工委、省政协经济委等部门参与到绩效评价工作中，并及时报送工作开展情况，扩大了绩效评价工作的公信力、影响力。

　　(二)预算绩效管理存在的不足之处

　　1. 绩效管理的基础有待夯实

　　首先是绩效理念还未牢固树立，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还一定程度存在;其次是在法规制度建设方面，目前尚无相关法律对全面预算绩效管理做出明确规定，存在较多省市和部门相关制度不够全面、配套措施不够具体、操作性的办法较少等情况，还未形成制度体系;再次，在绩效评价指标体系的建设上，仍处于各地区各部门自行探索、自我完善阶段，未形成成熟、统一的绩效指标体系框架;最后在信息系统建设上，大部分地区尚未有成型、完善的模式，指标库、专家库、中介库等信息数据库建设不够完善，为预算绩效管理提供的信息技术支撑的作用还不够明显。

　　2. 组织实施保障尚需完善

　　从目前来看，部分财政部门已设立专门机构，但在职责上正处于调整和完善中;部分单位虽在相关处室赋予预算绩效管理职能，但专业人员不足，履行绩效管理职能的工作人员素质有待于进一步提升，懂管理、懂业务、懂专业、懂操作的复合型人员在财政部门、预算部门，以及参与评价的第三方中较为缺乏，在一定程度上制约了预算绩效管理工作的推进。

　　3. 结果应用力度有待加强

　　经过探索和实践，初步构建了预算支出事前、事中、事后全过程的绩效管理体系，但绩效目标管理尚处于起步阶段，主要反映在绩效评价结果应用上。目前的结果应用模式较为单一，具体结合机制和方法尚未建立，相关结果对预算审批、部门考核等的硬性约束机制尚未完全建立，评价结果得不到全面、有效应用。

　　4. 第三方评价机制尚不成熟

　　随着第三方中介、专家逐步加入绩效管理工作，中介机构对预算绩效管理的执行效果有着很大影响。目前的第三方中介机构中，涉及会计师事务所、工程咨询机构、资产评估机构、大学研究机构及少量的公共财政资金管理方向的专业咨询公司等，种类繁多，尚无任何一个行业协会对这块业务进行集中管理。第三方机构在预算绩效管理领域的专业性尚在进一步提升中，目前尚缺乏统一的技术规范、技术标准以及职业标准。对第三方中介机构的管理上，目前也缺乏统一的遴选、管理和约束机制。

　　三、预算绩效管理工作的发展趋势

　　按照国家预算绩效管理工作的规划，当前和今后一个时期，预算绩效管理工作将遵循“统一组织、分级负责，统筹规划、远近结合，全面推进、突出重点，改革创新、协力推动”的原则，逐步将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面，按照预算绩效管理工作规划确定的总体目标和工作任务，推动预算绩效管理工作更加有效地开展。

　　(一)建立全过程预算绩效管理机制

　　今后一个时期，将逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础，预算绩效运行监控是全过程预算绩效管理的关键，预算支出绩效评价是全过程预算绩效管理的核心，预算绩效评价结果应用是全过程预算绩效管理的落脚点，通过全过程各阶段的工作，促进绩效管理的全面开展。

　　(二)健全预算绩效管理智库

　　随着第三方中介的逐步引入，将进一步健全专家学者库、中介机构库、建立和完善第三方技术规范，建立分建共享、动态管理的指控管理机制，为预算绩效管理提供智力支持。

　　1. 健全专家学者库

　　逐步建立中央、省级涵盖不同领域、不同行业、不同专业的预算绩效管理专家学者库。可按照其实际参与绩效管理工作的态度、能力、道德水平及民主评议结果，实行科学分类，动态管理，优胜劣汰，分建共享。

　　2. 健全中介机构库

　　建立符合预算绩效管理工作需要的社会中介机构库，同时加强对包括会计师事务所、工程咨询、资产评估、咨询公司等机构在内的社会中介力量的引导和培训，强化管理和规范。

　　3. 健全技术规范

　　在前期实践的基础上，根据我国预算绩效管理工作开展的特点及要求，尽快研究并出台预算绩效管理技术规范和标准，引导、协助会计师事务所、工程咨询公司等适应我国的公共财政资金管理和预算绩效管理的工作特点，提高专业水平。同时，研究并出台对第三方的责任约束机制，规范对第三方的管理。

　　(三)强化绩效评价结果应用

　　随着绩效管理工作的逐步深入，绩效评价结果应用将得到进一步加强，以促进预算管理、推进绩效信息公开、实施结果奖惩为突破口，实现绩效评价结果的有效应用。

　　1. 促进预算管理

　　逐步建立完善绩效报告机制、反馈整改机制及与预算安排有机结合机制。各级财政部门可将预算部门报送的重点绩效评价结果，向同级政府报送，为其决策提供依据;财政部门和预算部门要将绩效评价结果及时反馈被评价单位，督促其整改评价中发现的问题，促进其提高预算管理水平;逐步将绩效评价结果和预算安排有机结合，绩效评价结果不好的，原则上不予安排或调减预算，绩效评价结果好的，优先安排。

　　2. 推进绩效信息公开

　　逐步完善绩效信息公开机制，扩大绩效目标、绩效报告、评价结果等绩效管理信息在部门内部的公开范围，并扩大向社会公开绩效信息的范围，回应社会关注，接受社会的监督。

　　3. 实施结果奖惩

　　根据区域发展情况，逐步建立绩效管理工作考核和结果通报、约谈制度，对预算绩效管理工作表现突出的部门、单位予以表扬和激励，对预算绩效管理工作做得较差的部门、单位予以督促。尝试将预算绩效管理工作考核结果纳入地区和部门工作目标考核范畴，作为评价地区和部门工作的依据之一，成为领导班子和领导干部综合考评的工作内容，逐步建立绩效问责机制。

　　参考文献

　　[1]《预算绩效管理工作规划(2012 - 2015年)》(财预[2012]396号)

　　[2]《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预[2011]416号)

　　[3]《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》(财预[2009]390号)

　　[4] 《关于印发中央部门财政支出绩效评价工作规程(试行)的通知》(财办预[2011]47 号)

　　[5]《财政部关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》(财预[2011]285号)

　　[6]《关于印发<预算绩效管理工作考核办法(试行)>的通知》(财预[2011]433号)

　　[7]《财政部关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》(财预[2013]53号)

　　[8]《中国预算绩效管理探索与实践》,中华人民共和国财政部预算司,经济科学出版社