北京市财政局王瑞超
随着社会主义民主政治进程的逐步推进和公共财政体制的初步确立，社会公众对提高财政资金使用绩效的期望和呼声越来越高。在此背景下，我市从2003年开始试点财政资金绩效评价工作，绩效评价的工作力度不断加大，评价的范围和领域不断拓展，于2010年实现了绩效评价工作在市级部门的全覆盖。自2011年起，我市将绩效评价工作进一步拓展为贯穿预算编制、执行和监督全过程的预算绩效管理，并逐步构建起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理体系。
一、预算绩效管理工作的开展情况
(一)建立健全制度，搭建绩效管理制度框架
健全的制度是推进预算绩效管理工作的有力保障，2011年，市政府办公厅出台了《关于推进本市预算绩效管理的意见》，明确了工作方向和任务。市财政局先后出台了《北京市预算绩效管理办法》和《北京市预算绩效管理问责办法》两个配套制度，为细化和规范相关工作，拟定了《北京市财政局关于推进市级项目支出事前绩效评估工作的通知》、《北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》、《北京市市级财政支出绩效跟踪管理办法》、《北京市财政支出绩效评价管理暂行办法》等工作实施办法。一系列制度办法的出台，明确了绩效管理的工作要求，规范了预算管理各环节的工作内容、工作程序，夯实了全过程预算绩效管理的制度基础。
(二)推动部门试点，逐步推进全过程预算绩效管理
自2011年起，我市按照先行试点、逐步推开的原则，选择试点部门实施全过程预算绩效管理。即在预算编制阶段，试点部门要填报部门整体支出绩效目标和项目支出绩效目标，并作为预算审核的重要内容，绩效目标填报不合格的，不予进入预算编制的下一环节。所有试点部门的绩效目标在市人代会期间供人大代表参阅;在预算执行阶段，试点部门要对照设定的绩效目标，对项目执行情况进行跟踪，并按规定向财政部门报告项目执行情况;在预算执行完成后，财政部门将组织对部门整体支出进行绩效评价，评价结果作为安排下一年度预算的重要参考依据。2011年，选择了市科委、市卫生局、市医管局作为首批全过程预算绩效管理试点部门，2013年试点范围已扩大为42个部门，并将在2015年之前覆盖所有的市级部门。
(三)加强事前管理，进一步推进事前绩效评估工作
所谓事前绩效评估，就是在编制预算时，财政部门通过委托第三方的方式，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等方面进行研究论证，并提出评估建议，作为资金分配的参考依据。评估过程中邀请市人大代表、市政协委员全程参与，从预算监督和民主监督的角度提出意见和建议，并通过实地走访、居民问卷等方式，广泛征求民意。我市自2010年开始试点开展事前绩效评估工作，之后不断推进。
2012年，为提高事前评估的针对性，我市分两批共选取了36个项目，资金35.9亿元，涉及教育、科技、农业、城市建设等社会比较关注的领域。事前评估结束后，财政部门按照评估结果来安排预算。通过评估，审减资金共计6.3亿元，审减比例达到了17%，有效节约了财政资金。对于部分项目，评估虽未提出具体的资金核减数额，但也对项目的方案、组织、管理各方面提出了完善建议，为试点部门加强管理指明了方向。
2013年，我市对43个重点民生项目开展事前绩效评估，涉及资金39亿元，评估结果直接作为明年预算安排的依据。
(四)强调过程跟踪，提高预算执行规范化水平
近年来，我市逐步建立预算执行过程中的绩效跟踪机制，市财政局于2013年6月出台实施了《北京市市级财政支出绩效跟踪管理办法》，为推进绩效跟踪工作奠定了制度基础。财政部门和各预算部门对财政支出的预算执行、管理和绩效目标运行等情况进行跟踪管理和督促检查。当预算执行与绩效目标发生偏离时，及时采取矫正措施。通过加强过程跟踪，分析预算执行中存在的问题，提高预算执行规范化水平。
各部门对财政支出绩效跟踪工作高度重视，都分别成立了领导小组，制订了工作方案，对年度预算执行情况进行了认真梳理，对执行过程中存在的问题进行了分析，并提出了改进措施。各部门还对一些与首都经济和社会发展密切相关、金额较大的项目的安排落实情况进行了重点跟踪调研，定期召开项目落实情况汇报会，确保绩效目标的实现。市财政局通过对试点部门的绩效跟踪，及时了解项目执行情况，要求部门报送绩效目标半年和全年完成情况，说明部门绩效目标的完成进度、存在问题和改进措施，对绩效目标的运行情况进行督促检查，确保财政资金安全有效使用。
(五)扩大评价范围，实现绩效评价在市级部门的全覆盖
近年来，我市绩效评价的范围和领域不断拓展，由最初的科技、教育领域发展到公共支出的各个领域;评价的重点由单纯的部门预算项目逐步转变为大额专项资金、重点支出、重点事项以及部门整体支出;评价的组织方式不断丰富，逐步发展成财政评价和部门自评相结合，财政再评价为补充的评价组织方式。目前，评价工作已实现在市级部门的全覆盖。2013年，我市的绩效评价规模达到368.4亿元，占部门项目预算总额的28.9%。评价内容包括部门预算项目17个，涉及资金16.6亿元;部门整体支出3个，全部为全过程预算绩效管理试点部门，涉及资金82.1亿元;大额专项资金11个，涉及资金269.7亿元。
(六)强化结果应用，促进绩效管理与预算管理的融合
结果应用是预算绩效管理的关键环节，近年来，我市不断完善多种方式的应用制度。一是建立报告和公开制度，每年将绩效评价结果向市政府和市人大报告，向市级各部门进行通报，并在一定范围内进行公开。二是建立整改制度，通过绩效评价，发现各部门在预算管理中存在的问题，并提出整改建议，各部门要制定相应的整改措施并加以落实，整改情况上报财政部门。三是建立奖惩制度，将绩效评价结果与预算安排挂钩，探索对教育、科技、文化领域的投入引入绩效因素，在市属高校预算管理中开展绩效拨款试点。对一些延续性项目和同类型项目中绩效评价结果较差的项目单位减少下年度预算拨款。四是建立问责制度，出台专门的《北京市预算绩效管理问责办法》，明确绩效问责的情形和方式，将绩效结果与预算决策结合起来，并纳入政府部门绩效管理行政问责考评范围，切实提高绩效结果的约束力。
二、预算绩效管理工作取得的成效
近年来，北京市预算绩效管理工作取得了一定成效，具体表现在：
(一)绩效理念得到了强化
通过事前、事中、事后的绩效管理工作，预算部门绩效理念有所增强，并逐步融入到预算管理的全过程，细化到日常管理的各个方面和环节，贯穿于预算编制、执行、监督的每一个环节和每一项与财政资金有关的活动中。
(二)制度体系得到了健全
健全的制度是开展工作的基础和保障，市级形成了一系列综合管理办法，各部门按照财政部门要求，不断探索建立了分领域的预算绩效管理相关制度，规范相关工作。如市科委，不断研究完善适用于科技经费管理特点的绩效目标和绩效评价指标体系，提高绩效管理的针对性。
(三)预算管理水平得到了提高
通过绩效目标管理和开展事前评估工作，使预算部门更注重绩效导向，预算编制的科学性、准确性有了一定程度的提高;通过绩效跟踪工作，各部门认真梳理了预算执行、管理中的问题，提出了改进工作的方案措施，提高了预算管理水平。
三、目前预算绩效管理工作中存在的难点和问题
在我市预算绩效管理工作推进过程中，也面临着一些难点和问题，主要包括：
(一)各预算部门推进绩效工作的主动性有待加强
预算部门作为预算编制和预算执行的主体，也应当是预算绩效管理的主体。但在实际工作过程中，预算绩效管理工作主要还是靠财政部门的推动，各预算部门对财政资金的分配比较重视，主动推进预算绩效管理的动力不足。
(二)绩效目标体系有待进一步细化
绩效目标是预算绩效管理中的一项核心要素，但由于设定和审核绩效目标工作的开展时间还比较短，各单位在预算编制过程中设定的绩效目标普遍比较笼统，定性描述的多，定量细化的少，不利于后续的绩效评价工作的开展。财政部门对绩效目标的审核只能进行形式性审核，对绩效目标实质内容的审核比较难。
(三)绩效评价指标体系有待进一步完善
绩效评价指标是衡量财政资金产出效果的标准和尺度，评价指标的科学性直接决定着评价结果的质量。由于绩效评价的对象既包括一般性项目、大额专项资金、部门整体支出等，又包括各部门、各行业的资金，如何设计出科学的分行业、分类别的评价指标，一直是绩效评价面临的技术性难题。
(四)结果应用有待进一步硬化、规范化
目前的结果应用主要还是在预算管理的事后环节，事前约束还比较弱。评价结果的应用方式还比较单一，评价结果与预算安排挂钩的具体方式有待探索。
四、下一步工作思路
下一步，我们将在总结几年来工作经验的基础上，从以下几个方面推进预算绩效管理工作：
(一)进一步完善预算绩效管理制度
在已出台实施的预算绩效管理制度基础上，进一步完善政府、部门、单位等多层次的制度管理体系，规范预算管理工作。指导各部门出台分部门、分行业的预算绩效管理制度，提高绩效管理工作的针对性。
(二)进一步扩大全过程预算绩效管理试点范围
在总结试点工作经验的基础上，我市将进一步扩大试点范围，确保实现“‘十二五’期间所有市级部门都实行预算绩效管理”的目标。同时，市财政局将通过集中培训、个别辅导、专题讲座、部门座谈等方式，进一步加强对预算部门的指导。
(三)进一步完善绩效目标填报和审核工作
完善绩效目标体系，丰富和细化绩效目标内容。对绩效目标进行分类，逐步建立通用类绩效目标体系，与部门共同研究分行业绩效目标体系。加强对绩效目标的审核，提高绩效目标的填报质量。
(四)进一步扩大事前绩效评估范围
将绩效管理的重点由事后逐步转到事前，在组织实施2014年部门预算编制过程中，进一步扩大事前评估范围，选择教育、医疗、社会保障等民生类项目和城市管理、服务类项目开展事前评估。同时，丰富事前评估手段，完善人大代表参与事前绩效评估工作的程序，切实提高财政资金分配的科学性、民主性。
(五)强化绩效结果应用
按照政府信息公开要求，适时将预算绩效信息在一定范围内适度发布，接受社会监督，增强透明度，稳妥推进结果公开机制。将预算绩效评价结果作为下一年度编制和安排部门预算的重要依据，绩效评价结果较好的部门项目优先考虑和重点支持，绩效评价结果较差的部门项目相应减少预算乃至取消预算安排，严格实行绩效问责制度。
(六)建立信息平台，加强中介机构管理
逐步建立由各部门、区县共享的绩效信息平台，便于部门、单位间交流沟通，推动绩效管理水平共同提高。通过多种形式的交流、培训，强化对中介机构的指导，进一步加强中介机构、评价专家管理;加强评价专家库的建设，保证专家队伍的高素质。