北京市财政局绩效评价中心
近年来，伴随着预算绩效管理工作的逐步推开，北京市全面推动了市级大额专项资金的绩效评价工作，2012年和2013年，分别对上一年度全市所有大额专项资金开展了绩效评价。所谓大额专项资金，是指为履行政府经济社会宏观调控职能或者完成某项特定重大工作任务，经政府批准设立，在部门预算之外，由财政性资金安排，保持稳定资金投入规模，在一定时期内具有专门用途的资金。开展大额专项资金绩效评价工作，目的是对专项资金支持的方向和内容进行梳理，调整和整合大额专项资金结构，发挥集中财力办大事的优势，确保大额专项资金实现绩效。
一、大额专项资金绩效评价的工作思路
大额专项资金一般具有资金规模大、管理层级多、实施周期长、覆盖面广、支持方式多样、项目内容复杂等特点，从某种意义上讲，每一项大额专项资金都是由若干个项目组合起来的项目集合。在工作实践中，针对大额专项资金特点，北京市财政局明确了“整体建构，绩效优先”的工作思路。主要体现在五个方面：一是在评价指标设计上，突出大额专项资金统筹使用的特点，围绕决策、管理和绩效，设立多项量化指标，逐步修正偏重合规合法性的评价倾向;二是在分析问题时，强化项目集合的概念，从专项的顶层设计和整体建构出发，力争在高度、深度和广度上有所突破;三是在入户调研和撰写报告时，紧紧围绕资金的经济性、效率性和效益性，加大对资金绩效的分析力度;四是在工作方式上，主要采取访谈、现场勘察、数据统计、对比判断、专家咨询和问卷调查等形式，深入项目现场开展工作;五是在评价方法上，采取分层级进行评价的方式，对不同的项目按照“目标相近、产出类似、效果相近、共同发挥绩效”等原则，划归项目包，按照专项、项目包和具体项目层面，建立指标体系，并将各个层面的打分按照一定的权重进行汇总，得出评价结论。
二、大额专项资金绩效评价的工作方法
在对大额专项资金进行具体评价时，北京市财政局推行了“五步走”的工作方法。第一步，吃透政策精神，确定评价重点。大额专项资金政策性较强，评价工作组要提前对政策内容和制度办法进行深入的分析和研究，确定政策所要达成的宏观目标和微观目标，从产出的表现形式中分析经济和社会效益。同时，要了解和掌握政策的核心内容，依据政策中明确的绩效目标确定评价重点。第二步，建立高素质的专家队伍，为评价工作做好技术支撑。邀请绩效评价管理专家，全过程参与专项资金的绩效评价工作，提前介入项目内容，参与前期沟通和调研，为评价方案的制定、评价重点内容的确定、指标体系的细化提供智力支撑。第三步，制定科学合理的评价指标体系。突出“数据支撑，综合分析”的指导原则，重点关注财政存量资金、绩效目标实现程度、财政资金投向和使用界限等内容，加大数据的统计和分析力度。围绕绩效，采取不同的评价方法，在统一的一、二级指标体系下，制定符合专项实际的评价指标体系。第四步，开展“点面结合”的评价调研工作。“点”是指大额专项资金的主管部门，“面”是指具体承担或实施项目的单位。对专项资金进行评价，既评价主管部门的决策能力和管理水平，又评价项目立项、支持方向、管理效能和使用绩效。为做好“点面结合”，北京市财政局统一规定了“到项目单位现场调研，调研项目不少于项目总数的30%，资金规模不低于专项资金的60%”的要求，保证在规定的时间内完成现场调研、现场勘查和现场评价工作。第五步，健全和完善沟通反馈机制。体现在三个环节，一是评价过程中的沟通交流，工作组要结合资料收集，针对发现的具体问题，与主管部门和项目单位进行交流，保证反映问题的客观性和真实性。二是专家评价会上的沟通交流，通过专家和主管部门面对面的沟通，切实把握专项绩效实现水平，准确反映和揭示问题实质，形成专家评价意见。三是对评价报告内容的沟通交流，征求财政系统内部和专项主管部门意见，保证报告内容的客观性、准确性和完整性。
三、大额专项资金绩效评价的工作制度
为保证大额专项资金绩效评价工作的顺利实施，北京市财政局在两个层面上建立了基本工作制度。第一个层面，在政策依据上制定了相关管理办法。2011年，北京市政府颁发了《北京市大额专项资金管理办法》，出台了《关于推进本市预算绩效管理的意见》，之后又陆续印发了《北京市预算绩效管理办法(试行)》、《北京市预算绩效管理问责办法(试行)》、《北京市财政支出绩效评价管理暂行办法》，这些办法制度的出台，为大额专项资金绩效评价工作提供了政策依据。第二个层面，在具体操作环节制定了工作流程、规范、规则和细则。一是制定了绩效评价工作流程，明确各工作环节内容、工作步骤和责任主体;二是制定了大额专项资金绩效评价工作规范，对评价内容、方法、程序、指标体系、报告格式等内容做出了具体要求;三是制定了参与绩效评价中介机构规范，明确中介机构的工作定位、工作任务和质量要求;四是制定了绩效评价工作人员行为规范和廉政守则，明确工作职责，规范工作行为，提出廉政要求;五是规范“加强中介考核力度，强化专家准入和全程参与”的工作制度。制定专家绩效评价工作规范，明确专家职责，严格专家资格审核，充分发挥专家作用;邀请不同领域的专家全过程参与评价，以现场调查为主，结合查阅资料，把握专项特点，剖析专项规律，分析资金投向，为做出绩效判断提供专业咨询;加强对中介机构参与评价人员的管理，坚持考试准入制度，强化培训力度，提高分析能力;加大对中介机构工作质量的考核，切实提高工作质量。
四、大额专项资金绩效评价的工作核心
建立一套科学合理的、适合于大额专项资金特点的评价指标体系，是整个评价工作的核心内容。由于不同专项在支出范围上表现出层次不同、领域不同、支出性质不同的特性，因此，指标体系的构建应突出共性指标和个性指标相结合的体系特点。共性指标属于普适性指标，适用于所有专项;个性指标需结合具体专项内容进行个性化设置。为了指导专项指标体系的构建，北京市财政局制定了以共性指标为主要内容的指标体系范本，由专项决策、专项管理、专项绩效三类指标组成。在专项决策类指标中，主要评价绩效目标的明确性、合理性、具体细化程度，专项决策的主体、依据、标准、程序，资金分配办法和结果等内容。在专项管理类指标中，主要评价专项资金到位率、及时率和使用率，专项资金使用合规合法性、专项预算管理和财务管理，专项组织机构设立、管理制度健全性和实施方案可行性，绩效信息收集和控制情况等内容。在专项绩效类指标中，主要评价专项产出的数量、质量、时效和成本，专项的经济效益、社会效益、可持续影响和服务对象满意度等内容。个性化指标主要围绕绩效类指标，针对不同专项的特点，研究设定适用于本专项实际的业务类的评价标准、分值和权重，最终形成一套较为成熟和完善的指标体系。