北京市预算绩效管理工作的发展及成效

摘要：北京市从2003年开始试点财政资金绩效评价工作，其预算绩效管理工作一直走在全国前列，本文从评价资金规模、管理制度、评价类型、评价指标、工作模式、结果应用等六个方面分析了北京市预算绩效管理工作的特点，阐述了北京市预算绩效管理工作的发展、成效和未来趋势，为其他各地方开展预算绩效管理工作提供经验借鉴。

北京市财政局自2003年开始试点财政资金绩效评价工作，12年来不断强化绩效理念，创新工作思路，完善管理机制，扎实推进预算绩效管理各项工作，逐步摸索出一套有北京特色的预算绩效管理工作模式，建立了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，有效促进了财政资金使用效益的提高。

一、财政资金评价评估规模不断扩大，逐步实现了预算部门的全覆盖

近年来北京市财政资金评价评估规模不断扩大。北京市从2003年开始以市级事业单位财政支出项目为突破口试点绩效考评工作，2006年，北京市财政局成立了绩效评价处和绩效考评中心，负责统一组织管理和具体实施考评工作，北京市预算绩效管理工作开始快速发展，2010首次实现了绩效评价工作在市级部门的全覆盖。

2006年以来北京市累计评价项目和部门整体支出达1747个，累计评价金额达1155.64亿元，评价资金规模增长超过44倍，实现了突破性发展。2014年北京市级财政支出纳入绩效评价资金规模为541.6亿元，绩效评价规模进一步扩大，进一步增强了财政资金使用的绩效约束。

近年来北京市财政绩效评价评估资金变化情况见图1和图2。

图 1：2006年-2014年北京市财政绩效评价资金变化图

图 2：2006年-2014年北京市财政绩效评价资金结构图

二、管理制度不断健全，逐步完善预算绩效管理制度体系

健全的制度是推进预算绩效管理工作的有力保障，北京市一直把顶层制度设计作为预算绩效管理重点工作来抓，积极参与预算绩效评价工作的研究和探索，陆续出台了多项相关政策文件，明确了各部门职责，规范了工作方法，预算绩效管理制度体系逐步完善。

1. 初步规范阶段

2004年北京市财政局初步探索预算绩效评价工作，发布了《北京市事业单位项目绩效考评管理办法》，主要用于指导早期绩效考评试点工作。2006年绩效考评中心成立后陆续出台了《北京市市级财政支出绩效评价管理暂行办法》等文件，成为北京市开展财政绩效评价的纲领性文件，从制度上规范了全市财政绩效评价工作，确保了全市财政绩效评价工作积极稳妥推进，为后期建立预算绩效管理体系奠定了坚实基础。

2. 渐成体系阶段

2011年是北京市加强制度顶层设计的关键年。市人民政府办公厅出台了《关于推进本市预算绩效管理的意见》，明确了预算绩效管理工作方向和任务，市财政局配套出台《北京市预算绩效管理办法》、《北京市预算绩效管理问责办法》和《北京市预算绩效管理试点工作总体方案》，形成了“一个意见、两个办法、一个试点方案”的预算绩效管理制度体系。至此，北京市预算绩效管理制度体系初步形成，为进一步推进政府绩效管理和财政科学化精细化管理，提高财政资金使用效益提供了有力的制度保障。

3. 继续深化阶段

近两年北京市财政局围绕预算绩效管理进一步细化和规范相关工作，陆续发布了《北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》、《北京市市级财政支出绩效跟踪管理办法》、《北京市财政支出绩效评价管理暂行办法》、《北京市市级大额专项资金绩效评价操作细则》、《北京市市级部门整体预算支出绩效评价操作细则》等工作实施办法，进一步从操作层面针对事前评估、大额专项资金、部门整体支出、部门自评和再评价等各类绩效评价工作进行了规范。一系列制度办法的出台，明确了绩效管理的工作要求，规范了预算绩效管理各环节的工作内容、工作程序，夯实了全过程预算绩效管理的制度基础，为预算绩效管理向纵深发展奠定了良好基础。

北京市近年预算绩效管理主要政策文件参见表1。

表1：北京市近年预算绩效管理主要政策文件

三、评价类型不断创新，逐步形成全过程预算绩效管理的闭环机制

预算绩效管理作为财政支出管理领域的一项改革工作，实践与创新尤为重要。北京市在逐步拓宽完善了主体类型的基础上，在创新工作方式、拓展评价类型方面均走在了全国各地前列。

1. 主要评价主体和类型

从实施评价主体来看，北京市预算绩效评价分为财政绩效评价和部门自行组织绩效评价。财政绩效评价又分为项目支出绩效评价、部门整体支出绩效评价和财政再评价，其中项目支出绩效评价主要针对项目支出，包括了一般性项目绩效评价和大额专项资金绩效评价。同时，财政部门对部门自行组织的绩效评价工作进行监督，开展财政再评价。预算绩效评价按主体分类的结构图见图3。

图3：预算绩效评价主体分类结构图

此外，北京市还创新性地开拓了事前评估、全过程跟踪等业务类型，将财政资金绩效评价从事后拓展到事前和事中，形成全过程预算绩效管理的闭环机制，将推动财政资金安全有效使用落到了实处。

2. 发展重点和趋势

大额专项资金评价和部门整体支出评价是未来发展重点。随着社会对重大民生支出和大额专项资金的关注度越来越高，财政资金评价逐渐从过去的一般性项目支出评价转向大额专项资金和部门整体支出的绩效评价上来。大额专项资金一般具有资金规模大、管理层级多、实施周期长、覆盖面广、支持方式多样、项目内容复杂等特点，北京市创新性地制定了“整体建构、绩效优先”的工作思路开展评价工作。2012年和2013年实现了对全市所有大额专项资金全覆盖，2013年大额专项评价资金规模269.7亿元，比上年增长53.7%。大额专项资金绩效评价发现的问题对于调整和整合大额专项资金结构，提升大额专项资金管理水平起到了重要推动作用。部门整体支出包括了基本支出和项目支出，其绩效评价反映的是公共资金使用的效率和效果，是公众非常关注的政府运行情况。北京市2011年开始探索部门整体支出绩效评价工作，2012年和2013年分别选取3-6个部门开展整体支出绩效评价，2013年评价金额约82.05亿元。部门整体支出对于从整体上规范预算资金绩效管理、提高各部门绩效管理意识、强化部门支出责任起到了重要推动作用。

预算绩效管理工作重心逐渐前移，从发展趋势上看，事前评估和事中评价将逐步加强。

由于事前评估的结果应用更为直接、事中绩效跟踪能在工作过程中解决问题，在结果应用方面这两项工作比事后评价更为有效。北京市2010年开始探索事前评估工作，4年来，评估项目累计119个，评估金额累计138.23亿元。事中评价主要以全过程跟踪的形式开展工作，2012年北京市选择3个部门进行全程预算绩效管理试点，2013年扩大到12个部门，预计到2015年北京市所有市级部门将全部实现全过程的预算绩效管理。

四、评价指标体系不断完善，逐步构建不同类别和不同行业指标框架

绩效评价指标体系是反映部门预算支出绩效目标实现程度的判断标准，是衡量、监测和评价部门（单位）预算支出经济性、效率性和效益性的重要技术手段。加强绩效评价指标体系建设是解决目前预算绩效管理工作“瓶颈”的突破点。

2006年北京市初步建立了由业务指标和财务指标组成的指标体系。2012年对预算支出项目指标体系进行了较大调整，将原来的财务指标和业务指标2个一级指标，变更为决策、管理和绩效3个一级指标，并对权重进行了调整，在二级和三级指标中，进行了重新研究和设置，使得绩效在整体指标体系中所占的比重超过50%。与此同时，形成了涵盖3个层次、11个类别的绩效评价指标体系，分别是项目评价指标体系和部门综合性评价指标体系、再评价指标体系、大额专项资金评价指标体系；科技类、商业类、环保类、社保类等11个类别资金的评价指标体系。2013年，北京市财政局又对大额专项资金和部门整体支出的指标体系进行了大范围调整。其一，大额专项资金绩效评价指标体系涵盖四级指标，一级指标包括专项决策、专项管理和专项绩效三个部分。其二，部门整体支出绩效评价指标体系包括四级指标，一级指标包括部门决策、部门管理、部门绩效三个部分。

经过北京市财政局近10年的探索，北京市基本构建了较为科学合理的绩效指标体系，保证了绩效评价顺利进行，对于提高财政资金配置效益、运行效益、使用效益和管理效益发挥了重要作用。

五、工作模式不断升级，有效发挥中介机构、专家、人大代表和政协委员作用

要管好“政府的钱袋子”，让每一笔钱花出“效果”，不仅要有良好的制度体系支撑，同时还需要发挥社会各界力量参与。北京市通过多年的尝试和探索，逐步形成了由社会中介机构、各领域专家、人大代表和政协委员共同参与的工作模式。

1.完善中介机构管理和考核

2006年北京市财政局引入第三方中介机构参与绩效评价工作，此后为了规范对中介机构的工作，北京市陆续出台了《参与财政支出绩效评价中介机构规范》、《关于考核参与绩效评价社会中介机构的暂行办法》等一系列制度，从制度层面不断加强对中介机构的管理和考核。在中介机构管理机制上，确定中介机构时进行二次遴选，每年组织评价人员培训和考试，考试合格方可开展工作，年底对中介机构进行考核排位，排名末位的减少一半工作量，连续两年排名末位直接讨论，切实提高了社会中介机构的工作质量。

2.加强绩效管理专家库建设

专家意见的深度和客观性直接影响着绩效评价和评估结论的科学合理程度，因而加强对所有参与绩效评价专家的管理显得尤为重要。从2006年起专家开始受邀参与到北京市绩效评价工作中，在近几年的工作基础上，北京市财政局初步建立“北京市绩效管理专家库”，制定了《绩效管理专家全程参与绩效评价评估工作规范》，对专家库实施动态和分类分级管理。从2013年起，不断规范“专家准入”制度，制定专家绩效评价工作规范，邀请不同领域的专家全过程参与，为做出绩效判断提供专业咨询。同时，实行专家星级管理，三星以下的专家不再参与下年工作，从而保障评价结果的科学性。

3.建立人大代表、政协委员参与机制

近年来市人大、市政府和社会公众对预算绩效管理重视程度逐年提高，北京市积极探索政府资金使用科学、民主决策的新方式，加强与决策层互动。2011年11月市人大常委会预工委听取了市财政局、市审计局和三家试点单位预算编制情况的汇报，开始参与监督预算绩效评价工作。试点部门除了要将批复后的预算报给市人大，在执行过程和今后的评价环节，市人大将根据批复后的绩效目标进行“全程”跟踪监督，对试点部门的工作进展、遇到的问题将展开调研、听取汇报。2012年7月份，市人大在听取上半年财政预算执行情况报告时，也将听取试点部门的预算绩效情况报告，这成为财政预算监督工作的一大亮点。此外，人大代表、政协委员还参与事前绩效评估，参与事前评估项目资料查阅、现场调研和专题质询，其意见区别于其他专家单独列示。每年北京市财政局还将向市人大和市政府专题报告全年绩效评价情况，将绩效评价报告印制简版，作为人代会咨询材料。这些举措对决策层深入了解项目预期绩效、推动评价结果应用起到了关键作用，有力地推进了社会主义民主进程。

六、结果应用不断强化，逐步加强事前、事中、事后评估结果应用

结果应用是预算绩效管理工作的最后一环，也是最关键的一环。2011年北京市出台了《北京市预算绩效管理问责办法》，明确了绩效问责的情形和问责方式，将绩效结果与预算决策结合起来，并纳入政府绩效管理行政问责考评范围，提高了绩效评价结果应用的层次。

1.事前评估

事前绩效评估能为财政部门确定年度预算提供决策依据，提高了预算资金分配决策的科学性、公开性和公正性。评估结果应用最为直接，能起到核减和调整财政预算的作用。2010年以来北京市事前评估核减金额累计27.61亿元，约占评估金额的20%，有效地节约了财政资金使用。在北京市财政局内部通知中，专门提出各个部门预算管理处室在第二年预算编制的时候要以绩效考评中心的评估报告为参考依据，并要求把应用情况及时反馈给绩效考评中心。此举，加速了评价结果的落地，对评估报告中不予支持的项目直接取消了明年的预算。北京市财政局在编制2014年预算中，已经完全应用了事前绩效评估结果，评估结果和预算挂钩，直接应用见效最快，结果显而易见，让预算单位提高了绩效意识。

2.事中跟踪

事中绩效跟踪尝试探索新方法，但仍处于试运行阶段，目前主要采取全过程跟踪和部门自评的方式。北京市全过程绩效跟踪是从2012年开始进行试点的，对于试点部门来说，用何种方式进行全程绩效跟踪更有效，目前还没有通用做法，借用信息化手段是未来的一种趋势。部门自评是北京市预算绩效管理工作重要组成部分，2013年82个预算单位自行组织对所属125个部门预算项目进行了绩效评价，涉及金额约7.8亿元，但目前部门自评工作仍没有引起足够重视，未来需进一步规范程序、加强评价意识。事中跟踪主要发挥预算部门的主动性和自觉性，从执行过程中提高财政资金绩效管理水平，结果应用相对全面和及时。

3.事后评价

事后评价由于在项目完成后评价，其结果应用一直是绩效评价工作难点。北京市针对以上难点，探索出几种结果应用模式，为绩效评价结果落地找到了途径。一是在绩效评价结束后，印发正式文号的送达通知，将绩效评价结果在全市涉及到的预算部门范围内公开。二是印发正式文号的整改通知，要求被评价单位按照报告要求认真进行限期整改落实，并上报整改情况汇报。三是由北京市财政局专题向市政府报告全年绩效评价结果。四是每年将绩效评价报告印制简版，作为人代会咨询材料之一，供人大代表参考。多种方式并行，成效显著，这些绩效结果的应用措施对各个预算部门的震动非常大，引起了各个预算单位对绩效工作的重视，让各个预算单位感到绩效工作的重要性，从而提高预算绩效管理意识，把绩效工作当做常态化的工作来做。

北京市预算绩效管理工作一直走在全国前列，市财政局始终将效益要求贯穿财政管理及财政改革的各环节和全过程，着力打造公开透明的财政资金管理体系，切实管好百姓的“钱袋子”，保证纳税人的钱用得安全、高效。经过十多年的实践探索，北京市逐渐形成一套由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合体系，绩效理念得到了强化、制度体系得到了健全、预算管理水平得到了提高。从预算单位绩效观念的转变到人大、政府的参与，北京市预算绩效管理工作逐步深化，预算绩效管理机制逐步成熟，为我国预算绩效管理改革工作做出了示范。

参考文献：

[1] 北京市财政局，北京财政“五位一体”构建支出绩效评价体系，中国财经报，2014年3月

[2] 朱静，夯实绩效评价结果运用[J]，新理财·政府理财，2014年第1期

[3] 贺斌、于洁，北京财政：让每一分钱都花出效益，中国财经报，2012年7月