转载：中国财经报杨光
编者按：近期，中央审议通过的《深化财税体制改革总体方案》指出，深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。2016年，新一轮财税体制改革基本完成重点工作和任务，到2020年基本建立现代财政制度。本刊近期推出专栏细解现代财政制度。
杨光：作为深化财税体制改革应重点推进的三个方面，改进预算管理制度被摆到了第一的位置，改革包含强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。对于这一个改革预期，已经有了时间表，即在2020年基本建立现代财政制度。留给我们的时间不足6年了，这6年，作为研究者，在您看来，我们的预算制度还要解决哪些问题？
王泽彩：其实早在党的十八届三中全会就明确提出，“财政是国家治理的重要基础和支柱”。此次提出2020年基本建立现代财政制度，实际上就是要树立这样的概念：国家财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。这要求财政预算不仅能在收入上保持稳定的增长，为实现财政职能提供基础；也要求预算资金能在支出上进行合理配置，为落实民生政策提供保障。更重要的是，财政资金必须能切实形成有效的产出和效果，能够真正将发展成果由人民共享，为广大人民群众提供更加优质、均等的基本公共服务，为经济社会可持续发展和人的全面发展创造更好的环境。因此，强化预算资金绩效管理，既是财政预算管理制度的基础，也是建立现代财政制度的根本要求。
西方市场经济国家的预算资金绩效管理方式是将企业的绩效管理理念引入到政府公共管理和政府管理当中而产生的，在理论和实践上比较先进也比较成熟。我国在充分考虑政治背景、文化传统、管理体制、发展水平等基本国情基础上，认真借鉴西方绩效预算的理念和方法，于2011年系统提出并确立了预算绩效管理模式。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。
我国目前财政资金利用效率低下是制约政府改革的主导因素，也是政府体制改革与政府治理现代化改革的有效突破口。因此，预算绩效改革一定是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中应抓住不放的重点。这些改革针对目前我们的问题主要侧重在提高政府管理效率、增强政府的责任意识、提高财政透明度、推进国家治理体系和治理能力现代化这四个方面。最终，实现由“人为分钱”向“制度分钱”的过渡，“花钱必问效”，“无效必问责”。
杨光：中国的绩效管理改革探索始于2002年的湖北省，但在全国系统提出并确立预算绩效管理模式是在2011年，改革之路颇为曲折漫长。随着2020年基本建立现代财政制度这一节点的提出，改革显得更加迫切。预算绩效管理制度改革所面临路径依赖、自身局限和制度环境约束怎样在短时间内打破？
王泽彩：这的确是一个很迫切的问题，但是我们必须面对。《新制度经济学》对路径依赖的解释，主要是由两方面原因造成的，一是原有制度下形成的既得利益集团，他们总是努力去维持和强化现有制度，使它沿着既定的轨道持续下去；二是意识形态、文化传统等非正式制度的影响和制约。我国的预算编制方法还处于一些限制之下。比如，预算编制方法以投入法为主，按基本支出和项目支出编制预算，并要求部门严格按照预算执行，不能自行互相调剂使用。如果不能继续深化改革，预算编制就又会变回传统的方法，或者成为“半拉子”工程。从文化角度考虑，我国传统预算模式下形成的“重收入轻支出，重分配轻管理”的思想还有很大惯性，要彻底回到崇尚绩效、讲求绩效的思路上来，不是一朝一夕能够做到的。从各政府部门来看，实行绩效预算后，其思想观念、行为方式都会受到很大冲击，相对于过去只追求预算规模而言，部门要对预算的结果承担更大的责任，而且透明度的提高使得部门会面临被全面客观地评价和监督，部门申请预算的难度增加了，花钱的要求更高了。在没有强大的外部压力的情况下，要各部门自觉认可和接受绩效思想，真不是一件轻而易举的事情。
预算绩效管理制度所面临的自身局限主要集中在绩效评价问责与预算体系的完整性两方面。绩效评价的问责难度很大，主要面临四方面问题：首先，公共支出的很多项目本身就很难进行短期经济效益评价，对公共产品与公共服务的衡量无法达到统一的标准；其次，财政、审计、监察等部门间还缺乏“合力”；再次，我国的预算过程比较复杂，党委、政府和人大都发挥作用，发现问题后，难以确定到底由哪个部门负责；最后，多年以来的财政绩效评价改革证明，公共行政部门也是追求预算最大化、效用最大化的“经济人”，自我约束是很难的，比如基础建设领域，即便出现财政支出绩效低的问题，行政部门也可能由于担心影响项目后续建设，而不会对已有项目紧缩预算或惩罚预算单位。预算体系的完整性问题主要体现在地方政府层面。中国目前对中央与地方事权划分不明确，地方政府的预算自主性和自由度不高。一些地方政府主要依靠上级的转移支付资金维持运转和提供公共服务，对于这部分资金难以完全有效控制。在这种情况下开展绩效预算改革，难以保证改革的效果。预算绩效管理制度所面临的制度环境约束包括法律制度、管理制度、国库管理和会计制度的约束。目前我国的绩效预算立法尚未提到议事日程，这就使得目前的预算绩效评价往往只作为财政部门的内部参考，并没有全面运用评价结果来约束政府行为。做好与做坏的弹性空间很大，加上没有公众监督，出了问题也缺乏相应的问责机制。各级政府推行的政府绩效管理实践，并未以绩效预算为核心，众多绩效管理是由人事部门主导的事后评估。同时我国资产管理相对弱化，很多资产无账可查，“家底”不清，财政部门不能掌握这些资产的准确信息，因此不能准确地把握完成绩效目标需要消耗的成本。我国的国库管理、财务会计制度还达不到与实施绩效预算相配套的要求。一方面，我国尚未实现先进的全部财政资金归还国库管理体系，尚不能对财政资金的使用情况进行有效监督；另一方面，目前我国只在中央预算会计中实行了权责发生制，而在部门预算中并没有实行权责发生制，地方也尚未实行。
杨光：您刚才提到的制度环境约束问题很具体也很现实，这也就不难解释为何我国目前重支出轻绩效、重分配轻管理现象的存在。但是，如何突破这些约束，特别是计划经济遗留下来的工作惯性依然影响很深，要改变这种惯性，您认为最大的障碍来自哪里？
王泽彩：我认为，最大的障碍还是来自于预算部门本位主义思想与监督管理的弱化。财政性资金管理制度建设滞后，财政性资金使用的透明度不高，缺乏有效的长期监督机制与应有的问责机制，导致各部门在资金管理和绩效方面积极性不高。在传统的财政分配体制下，主管领导为了实现自己的政绩，都希望给自己主管的单位要来更多的财政资金。这样，有限的资金就变成了“唐僧肉”，部分单位把大量精力花在跑资金、争项目上，认为只要资金使用合法合规就行，而忽视了财政资金的使用绩效。有的部门对预算绩效管理工作重视程度不够，缺乏主动性，应付的成分多于对管理问题的反思。我国预算监督主要是人大监督和财政监督，并辅之以审计监督。人大监督主要通过每年人代会期间审议政府预算，虽然有预算工作委员会，常委会每年也安排一次会议审议预算执行情况，但由于内容很粗，科目不细，人大代表、政协委员根本无法接触到具体细致的数字。因此预算法还要做有针对性的修改。另外一个问题是解决惯性思维，这个较难，比如二次分配权弱化财政分配职能问题。
杨光：这个怎么讲？
王泽彩：在西方经典《财政学》教材中，对于政府部门职能定位明确：二次分配权只属于财政部门。但是，目前我国除了财政部门外，其他部门也有二次分配权。这就打乱了预算工作秩序，肢解了财政分配职能，使财政部门难以对部门预算进行有效的监督约束。换句话说就是现行预算管理体系中，还没有把政府全部资源特别是公共资产方面资源纳入预算管理，也没有实现现金全部由国库管理。因此，预算部门不可能准确把握完成绩效目标所耗费的成本，政府也无法对预算单位资金使用情况进行全盘有效监督。这种局面形成由来已久，若想改变现状，就是隔断利益的藩篱问题，必须上升到法律层面来解决。
另外还要强调一点，我国政府多层级分权也导致财政支出效率低，财政资金损失浪费严重，“雁过拔毛”，利用公共权力寻租问题始终得不到解决。合理的分配结构应该是扁平化政府层级设计，事权与支出责任相适应，各层级政府收入划分清晰，最终辅之以规范的转移支付制度。
杨光：这大概就是财政部科研所贾康所长在绩效管理研究专业委员会成立大会上所说的“目前对于预算绩效管理财政部门倡导得多，预算部门和预算单位配合得少”的原因所在。您认为解决这个问题难点在哪？
王泽彩：我认为，加强财政部与各预算执行部门的配合方面，财政部门会面临以下三方面难处：一是缺乏法律体系的支撑。缺少法律的支撑，就会导致预算绩效管理在执行中缺少依据，导致有的部门根本不支持不配合绩效管理工作。要从根本上解决这个问题，就需要将预算绩效管理上升到法律层面，在《预算法》实施条例里面尽可能细化。二是缺乏统一的绩效评价标准。西方许多国家和世界银行等国际组织都有公共支出绩效评价机构和统一的绩效评价标准，而目前我国很多地方都缺乏这样一个权威性的财政绩效评价综合管理机构。财政绩效评价工作主要分散在各管理部门，而各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异较大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价，使得财政绩效评价结果差异大，缺乏可比性。三是缺乏量化的绩效目标。政府部门的行政目标往往无法量化，彼此间的目标是经常冲突的，因此通过政治妥协，取得共识，并非易事。而绩效目标的确定，是绩效评估的先决条件，如果无法设定绩效目标，就无法开展绩效预算工作，但这实际上与政府自身行政目标的多元化发生了冲突，一方面基于效率考虑的战略规划失去了灵活性；另一方面是体现政府多元目标的灵活性抹杀了效率。
杨光：在我们身边随时会发现财政资金滥用现象，比如造价40万元一个的自动借书机，因为用着不方便，建好后只是个摆设；政府给某些国企投入大量补贴，破坏了公平竞争环境；一些广场雕塑拆了建建了拆，完全体现的是为政官员的意识。对于这些资金上的浪费现象，正如您前面分析的那样，部门成为经济人就会有利益追求，再加上不透明。目前我们都是事后评价更多，事先和事中的监督都不足。我国《预算法》针对预算过程中出现这样的问题都有哪些规定，你认为这些规定为何没能有效制约资金滥用问题，需要如何完善法律，难点在哪？
王泽彩：您列举的这些现象确实存在，而且在个别地方司空见惯。矫正上述问题，确实应该从完善相关法律开始。我国的《预算法》是1994年颁布的，随着我国经济社会的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，政府职能和财政状况发生了很大变化，财政管理和财政体制经过了一系列重大改革和调整，施行了20多年的《预算法》已不能完全适应社会发展的需要。比如，现行《预算法》只对
预算收入和预算支出做出了宽泛的界定，而最近公布的《关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》发现，还有相当规模的预算收入游离于监管之外，一些部门和企事业单位未缴入国库的资金达91.4亿元。这意味着，每年都有大量的预算外收入（尽管名义上已经取消），变成了“私房钱”。而且，由于人大预算监督机制的功能尚未充分发挥，大量财政支出也尚且未纳入人大审查监督的范围数额巨大的预算资金更是处于监管的盲区，这也就不难理解为什么预算资金容易被挪用、滥用甚至私分。比如，现行《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定，行政部门则通过一些条例将绝大部分预算信息列入了“国家秘密”的范围。再比如，现行《预算法》的核心内容主要是规范政府预算的管理和监督，而有关人大对预算的审查、批准、监督方面的内容不具体，监督的内容、程序不够明晰，不利于人大实施实质性的审查监督权。一些国家机关、事业单位收取、提取、募集和安排使用的预算收支资金，既不能在人大预算草案中反映，财政部门也难以进行有效监管。同时，《预算法》明确提出，“经人大批准的预算，未经法律程序不得改变”。这几年各级财政超收很多，最多的超几千亿元，只要不出现赤字，就可以不作为预算调整。大量预算收支的增加都脱离了人大监督，这是不完善的。
这些问题缘于落实公民应该拥有的预算知情权、参与权和监督权还没有一个切实可操作的制度设计，特别是人大对预算的监督还是流于形式的，另外，目前还没有将中期预算与长期预算写入《预算法》中。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要建立跨年度预算平衡机制。中期预算，简单来说是一种预算收支安排超过一年的财政计划，旨在为政府和政府各部门提供各财政年度中的支出预算必须遵守的预算限额，从而有效控制这些部门不断增长的财政支出。中长期预算制定的难度很大，只有以法律为保障，才能保障跨年度预算平衡机制的顺利推行。
杨光：新成立的中国财政学会绩效管理研究专业委员会，在推进我国绩效预算管理改革方面预期能够发挥什么样的作用？
王泽彩：简单来说，绩效管理研究专业委员会是要通过强化预算绩效管理理论、政策、制度研究，探索建立具有中国特色的预算绩效管理体系，力争为建设现代财政提供智力支撑；为服务财政改革的大局和中心工作，形成预算管理改革的机制创新。
从近期工作安排看，一是开展《预算绩效管理工作规划（2016-2020年）》前期课题研究。二是研究分行业预算绩效考评指标体系。它的意义在于真正实现绩效管理“接地气、增效率”。三是根据研究会建立的预算绩效专家库系统，接受委托或预算部门和单位提出的绩效评价申请，参与预算部门和单位预算绩效评估工作。适时建立“预算绩效管理研究信息系统”。此外，围绕绩效方面的政策咨询、人才培训也是一项随时进行的工作。希望通过我们的努力，能够为中国的绩效管理工作提供一个更为有效的理论和实践支撑。