用好百姓的钱是政府的责任——专访北京市财政局绩效评价中心副主任王罡
转载：中国财经报网杨光
随着新《预算法》的通过，我们更加清晰地看到政府在管好用好纳税人的钱方面所做的努力，第一次提出预算绩效概念，第一次提出透明预算的理念，这些也都为财政部门今后的工作提出了更高的要求。政府如何不再乱花钱，花更少的钱办更多的事是摆在各级财政部门的新课题。就此问题，北京市财政局绩效考评中心副主任王罡应邀对话本报记者。
杨光：以结果为导向，建立全流程项目化绩效评估体系是政府花钱的准则，这在新预算法里都已明确，接下来是怎么操作的问题。你认为这个全过程预算绩效管理体系应该包括哪些环节？是应该建在财政系统内部还是应该引进第三方评估机构，哪个更加科学？
王罡：全过程预算绩效管理体系的本质就是以结果为导向的预算管理模式，是由众多环节环环相扣、不断循环的综合过程。具体包括，制定明确的公共支出绩效目标；对绩效目标和公共支出的合理性和有效性开展事前绩效评估；在预算执行过程中，对绩效目标的实现程度进行有效跟踪和监控等等。通过预算绩效管理达到花最少的资金，办尽量多的实事。把它培养成一种习惯，甚至是提升到价值观和执行文化的层次。
绩效评估可以分为内部评估和外部评估（第三方评估）。内部评估的主体本身是政策的制定者和执行者，对整个预算流程了解全面，有利于评估活动的开展，根据评估结论，对政策目标和措施迅速作出调整，但是往往客观性不足并往往带有局部利益，使得公共政策和措施带有片面性和主观色彩。外部评估又称第三方评估，相对内部评估而言，评价结论天然带有客观公正。但是第三方评估获取资料困难，结论也不易受到重视，而且有一个致命的弱点，由于评估者存在评估经费的制约，评估者一旦牺牲原则，反而会做出不科学不公正的评估结论。但是只要建立科学的第三方评估方法并有法律保证，第三方评估应该是未来预算绩效评估的方向。
杨光：只有精细，科学的预算编制才能导致满意的预算结果，但这并不是必要条件，因为在执行中也可能出问题，我注意到个别政府项目资金的效果并不理想，但钱已经花出去了，一个项目在预算编制时是怎么操作的，您能否说一下流程，个别绩效不高的项目的问题出在什么地方，今后将怎样杜绝这一现象？
王罡：预算流程是由预算单位进行申报，财政部门对项目情况进行事前绩效评估，邀请人大代表和政协委员参与，开展前期的资料审核、问卷调查和现场访谈等。也就是我们所讲的事前环节的把关。针对问卷调研和评估结果再决定批还是不批还是批一部分钱给用钱单位。对于一个预算申报项目，我们引入社会第三方机构，经过审核资料，问卷调查和现场调研，围绕项目的相关性、预算效率、预期效益、绩效目标、可持续性和财政投入的风险分析，对项目的可行性、必要性进行科学评估，如果发现该项目存在很大的风险和不确定因素，预期的效益不理想，与北京市宏观政策，老百姓的现实需求关系不紧密，我们就会给出“不予支持”的评估结论，这个项目就不会被列入下一年度的部门预算。2013年，我们评估了45个项目，不予支持金额10.3亿元，为政府节省了大量资金。对于一个支持的项目，我们将对该项目进行过程跟踪，在项目执行完毕之后，实施绩效评价，围绕项目的决策、管理和绩效三个维度，对项目执行的效果进行评价，给出评价结论，如果执行效果很差，将适度扣减预算部门下一年度的预算控制数，进行绩效问责。通过这样一个闭环的绩效控制机制，确保政府资金实现应有的效益，发挥最大的作用。
杨光：李克强总理在最近的国务院常务会上指出，强化预算约束。政府收支必须全部纳入预算管理，不能搞“账外账”。如何理解政府一切收支纳入预算，如何界定政府收支，哪些该归入，哪些不该归入？
王罡：新预算法明确提出要把政府所有收支全部纳入预算管理，建立健全政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算制度，形成覆盖政府所有收支的预算体系。“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。”四本预算比旧预算法，主要界定公共预算，是一个质的飞跃。
对于“小金库”这样的账外账，新预算法实际上从制度上已经作出了顶层完善，将政府收支全部纳入预算管理，首先就从源头做出了界定。下一步是如何落实的问题，要疏堵并重，标本兼治，加强监管。所有的预算内外收入都要进入国库和财政专户，由财政预算统筹安排。同时，要把所有列入预算的支出编制得科学合理，通过多种技术手段，把列入预算的支出的指标拿捏精准，尽可能的做到不多列不少列，力求公平透明。在执行中，要采取相应的技术手段，确保资金一次性拨付到位，避免资金截留套取。构建不敢私设“小金库”和“账外账”的惩处机制。
杨光：李克强总理在提到国库管理资金时指出：唤醒趴在账上“打呼噜”的沉睡资金。你认为目前的国库管理资金使用中如何更好地提高效率？包括如何提高国库结转资金的使用效率？
王罡：对于这个问题我是个外行，但有一些思考，我认为首先要细化支出预算编制，加快预算执行进度。这就要求要早编、细编项目支出预算，将预算细化到“项”级科目和具体项目，减少预算代编和预留项目，推进编制中期预算，提高预算年初到位率，提高项目预算编制的科学性、准确性。建立健全预算执行监控制度，定期对未下达的专项资金进行梳理分析，对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，将资金调剂用于当年急需的项目和其他有条件实施的项目，尽快形成实际支出，盘活资金存量。其次要建立财政结余结转资金定期清理机制，定期组织清理本级财政结余结转资金，摸清底数、分类处理，切实压缩结余结转资金规模。目前，财政部要求，“2013年和2014年底，财政结余结转资金要在上年的基础上分别压缩15%以上，2015年底各地公共财政预算结余结转资金占公共财政支出的比重均不得超过9%，目前比重低于9%的应只减不增”。这个规定就是一项重要举措。再其次是加大对财政结余结转资金的统筹使用力度。对地方本级财政预算安排形成的结转项目，结转年度超过一年的，一律收回同级财政总预算统筹安排。对上级专项转移支付安排形成的结转项目，其资金管理办法有具体规定的，按规定执行；未作具体规定且连续结转两年及以上的，一律收回，由本级财政总预算统筹安排。最后是加大部门结余结转资金清理力度。我认为要定期组织清理本级部门结余结转资金。对部门结余资金，要在编制下一年度部门预算时统筹安排。对部门结转资金（含上级专项转移支付结转资金），要督促加快支出进度，结转两年及以上仍未使用完毕的，一律视同结余资金，收回地方本级财政统筹管理。对常年累计结余结转资金规模较大的部门，在编制下一年度部门预算时，要适当压缩部门财政拨款预算总额。
杨光：可否这样理解，新预算法为真正为民理财提供了法律依据，资金分配将不再是政府手中的工具。这里关键的是透明，只有透明，百姓才能真正看清楚钱是怎么花的，但这个透明如何操作？
王罡：预算公开透明是解决目前预算管理存在问题的一项核心举措，预算公开，接受老百姓监督，是我们构建服务型政府的必然要求。但是预算公开要逐步完成，从原来只是部门预算个别报表公开，到目前的“三公”经费公开，最后要对资金使用效果进行公开。“参与式预算”就是一种公开的较好方式，让纳税人参与到预算过程中来。目前北京市开展的财政资金事前绩效评估工作就是“参与式预算”的有效尝试，让人大代表和政协委员参与到预算决策的环节，充分听取代表委员的意见，对一项资金的申请，第一要看项目资金的相关性，也就是项目与北京市的宏观政策、老百姓的现实需求以及部门的职能是不是高度相关；第二要看是否能够实现预期的效益目标；第三，要看申报资金阶段制定的项目实施方案是否有效，是否能够保证项目最终实现预期效益，第四，要看项目的可持续性，项目执行完毕后，能不能实现可持续的发展，也就是不光关注一年后的效益，还要保证长期的效益；第五，还要分析资金投入的可行性，资金投入存在何种风险。此项工作意义重大，不光具有象征意义，而是真正实现了“公共资金该怎么花，纳税人说了算”的目标。