深入贯彻落实新《预算法》 全面推进预算管理改革
北京金凯伟业咨询有限公司刘玲
为贯彻落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）及新《预算法》文件精神，改进预算管理方式，建立现代财政制度，全面提升预算管理制度的规范性，实现预算管理过程的公开透明，北京、山西、山东、广东等地政府结合当地实际，纷纷制定出台了《关于深化预算管理制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），进一步深化预算管理制度改革，规范政府预算管理，提升政府治理能力，防范财政风险，提高财政资金执行效益。
一、编制全口径预算，完善政府预算体系
新《预算法》突出强调现代预算的完整性，要求将财政全部收支纳入政府预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（以下简称“四本预算”），同时对“四本预算”功能定位、编制原则及相互关系做出规范。北京、四川、云南、福建、山东、湖北等地认真贯彻相关规定，加大预算统筹力度，实施全口径预算管理。
北京市政府以建立全口径预算为重点，分别从政府预算和部门预算两个层面，加大“四本预算”的统筹力度，推进预算支出标准体系建设，完善政府预算管理；四川省财政厅明确，自2015年起，将全面编制“四本预算”，全方位反映政府收支规模和管理活动，既要保障相关领域的资金需求，又要做好“四本预算”之间的相互衔接和统筹协调工作；云南省表示将继续以深化预算管理改革为引领，加大政府性基金预算、国有资本经营预算、公共财政预算的统筹力度，加快建立将政府性基金预算、国有资本经营预算调入公共预算的机制，进一步细化国有资本经营预算的编制，加强社会保险基金预算管理；福建省将政府所有收支全部纳入预算，从横纵两个方向对预算完整性进行规范，横向要求实行全口径预算，纵向要求完善省市县乡四级地方预算管理体系，加强乡镇财政队伍建设，规范乡镇预算编制；按照新《预算法》要求，山东省也将进一步加大统筹力度，健全政府财力综合运筹机制，真正做到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”；2015年湖北省省级预算编制过程中，亦围绕完善政府预算体系，着力推进全口径预算管理。
二、建立跨年度预算平衡机制，改进预算控制方式
为确保收入预算从约束性转向预期性，新《预算法》要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。同时强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。
北京市以环保、水利投资运营、义务教育等重点领域作为切入点，逐步完善收入预测和管理，将“以年度为周期”安排收支的做法转为“以三年为周期”编制滚动规划，促使部门规划与中期财政规划相衔接，有效推动预算控制方式的改进和跨年度预算平衡机制的建立；云南省将审核预算的重点由财政收支的平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，建立预算稳定调节基金，推进编制中期财政规划，强化年度预算的约束性；福建省将通过新增建立预算稳定调节基金、允许省级增列赤字、改变预算审查重点、收入预算从约束转向预期等管理措施，健全项目预算审核机制，并行推进中期财政规划管理和三年滚动规划编制，实现跨年度预算平衡；为适应跨年度平衡需要，山东省重点推进预算审核重点由收入预算平衡状态向支出预算和政策拓展转变、用好预算稳定调节基金、实行中期财政规划管理三项改革。
三、规范地方政府债务管理，严控债务风险
新《预算法》增加了允许地方政府举借债务的规定。通过限制主体、限制用途、限制规模、限制方式、控制风险的“五限制”原则，规定地方政府举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，规范地方政府债务管理。对此，北京、四川、云南、福建等积极建立起规范合理的地方政府举债融资机制，防范和化解债务风险。
北京建立以政府债券为主体的举债融资机制，健全债务风险预警、应急处置、政绩考核等相关制度，强化资金监督管理，以防范财政风险为重点，加强地方政府债务管理；四川省加强对地方政府性债务的管控：严格按照规定控制举债规模，清理甄别存量债务，建立健全债务预警办法，全面加强政府性债务管理；云南财政部门将按照新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理体制，健全完善地方政府性债务管理办法，规范创新债务融资方式，强化政府性债务管理；福建严格落实新《预算法》有关政府债务管理的规定，构建地方政府债务管理的基本制度框架，修订完善现行的政府性债务管理办法，加快建立以地方政府债券为主体的举债融资机制。
四、积极推进预算公开，健全透明预算制度
公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来，我国在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新《预算法》增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明。
北京以提升政府管理水平为重点，加快建立公开透明的预算制度，明确将进一步扩大预算公开范围、细化公开内容，亦将加大财政政策、预算绩效、政府采购情况等公开力度；四川为积极推进建立透明预算制度，将着力从扩大提交人大审查的预算范围、扩大向社会公开范围、细化预决算公开内容三方面积极推进预算公开；云南着力健全完善预算公开机制，增强预算公开的约束力，建立预算信息公开的考核评价机制，全面推进预决算公开，加大对民生政策、资金分配过程和结果等信息的公开力度；福建省要求公开到款级科目，其中重点民生支出还要求细化到项级科目，以此来促进提高财政预决算透明度，主动接受社会各界监督；山东省把建立透明预算制度放在首位，以公开促改革，以预决算公开来倒逼、推动财政改革和经济社会管理改革，以扩大公开范围、细化公开内容、明确公开重点、强化预算编制、推进预算公开；湖北省直部门在统一公开部门预决算信息和“三公”经费预算的基础上，进一步完善透明预算制度，着力打造“阳光财政”。
五、加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益
新《预算法》突出“讲究绩效”的基本原则，明确今后预算改革的重点是将绩效管理嵌入预算管理链条，加快构建预算编制有目标、预算完成有评价、评价结果有应用的全过程绩效管理新机制。同时，新《预算法》亦要求预算编制要参考支出绩效评价结果，人大审查决算也要重点关注绩效情况。
2015年北京所有市级部门实现全过程绩效管理，并逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，建立对各区县、各部门、各单位的绩效管理综合评价制度，将评价结果予以通报，对综合评价得分较低的进行约谈，督促其切实抓好整改，全面推进预算绩效管理工作；四川加强全过程绩效预算管理，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，加大预算执行管理，提高财政资源配置效益；山东省强化预算执行管理，注重绩效结果导向，全面推进预算绩效管理改革；湖北创新财政资金管理使用模式，通过推进全过程预算绩效管理、财政专项资金竞争性分配及建立财政专项资金分配退出机制，以加强资金分配和管理，提升财政资金使用绩效；云南采取建立和完善综合预算管理制度、加强国库资金和部门资金管理、规范预算单位资金支付管理、构建省级盘活存量资金横向联动机制、强化存量资金的监督检查、建立结余结转资金定期清理机制、完善预算安排与部门结余挂钩制度等7方面措施，全力盘活财政存量资金，努力提升财政资金使用效益；福建财政收支矛盾日益突出，提高财政资金使用绩效至关重要，遵从新《预算法》预算绩效的原则，通过加强收入预算绩效、加快支出进度、清理结转结余、加强绩效评价等预算执行管理措施，强化预算执行绩效。