转载自《预算绩效管理研讨会简报》
2015年10月16日，中国财政学会绩效管理研究专业委员会举办了“预算绩效管理研讨会”，部分中央部委财务司、地方财政厅局、高等院校和专委会会员单位同志，财政部财政科学研究所所长刘尚希、财政部预算司巡视员褚利明同志参加了会议。会议紧紧围绕贯彻新《预算法》，就构建预算绩效管理机制、强化预算绩效指标体系建设、完善预算管理制度改革等议题进行了深入研讨。会议有关“加强预算绩效管理规则或准则研究，强化项目支出绩效目标管理，分行业建立预算绩效指标体系”等观点，引发了与会代表和媒体的热烈反响。
一、要强化项目支出绩效目标管理
财政部预算司巡视员褚利明说，从2012年我国推行预算绩效管理改革实践看，对预算绩效管理的迫切性从未有过地得以加强。总的看，预算绩效管理职能日趋健全，预算绩效管理制度不断完善，项目支出、部门整体支出、地方财政支出绩效指标体系逐步细化，财政支出绩效显著提高。
他指出，当前，预算绩效管理已经从公共资源的优化配置上升到政府的治理行为，上升到执政党的治理职责，对其理论研究和实践探讨刻不容缓。一方面，随着财政支出规模不断加大，把钱用好、管好，对从事财政管理工作的人员来讲都是一个挑战。另一方面，随着网络信息社会的发展，更多的人开始直接地关注包括财政资金在内的资金使用效率等。由此就会关联到党和政府的依法行政问题。预算绩效工作重要性不言而喻，可谓挑战和机遇并存。
他强调，当前加强预算绩效管理，正面临良好的机遇。新《预算法》对预算绩效管理提出了新的要求。在编制预算时，要把预算评价的结果作为一个因素来考虑；审核预算的时候，必须要有编制预算时的项目绩效目标；审核决算的时候，需要审查项目的绩效评价，并且明确了在预算编制、审核的不同时期的要求。要建立法治国家，作为从事预算编制、预算执行、决算管理工作的财政部门和预算单位，就要承担和执行法律赋予的职责。
他认为，绩效管理是政府依法行政重要举措，无效就要实施责任追究。对预算绩效管理，以往更多强调的是评价，但评价是事后的，管理不仅应该是事前，而且是从理念开始。在实践中，对应到财政管理，就是预算绩效目标的设立。从制度规范来讲，所有预算的制度建设，都要明确从绩效目标的审核到预算执行，实时对绩效目标的行为加以修正。特别是，到最后结果的评价和责任的追究，必须建立一个完整的体系。一经形成体系，就当进入实施程序，将其落地、做实，没有进入项目库的项目不得编入预算。反之亦然，当年预算中编入的项目必须是出库的项目，因为编入当年预算的所有项目，必须有明确的绩效目标。这一点，在预算审核的时候是重要抓手。
褚利明说，根据深化财税改革总体方案的部署，下一步，对当年预算的审计，同样要延伸到项目库，意味着当年安排的项目，是否在项目库有明确的绩效目标。目前，中央对地方的专项转移支付资金，财政部已经开始对绩效管理目标提出了评价要求。今后，这项工作的范围还会不断扩大。
二、要加强预算绩效管理规则或准则研究
预算绩效管理，既要注重操作，也要注重理论的思考。财政部财政科学研究所所长刘尚希说，当前预算绩效管理工作，无论理念还是管理机制，都有了很大进步。预算绩效管理已经从过去的事后变成了事前，这个顺序的变化，意味着一种理念的变化，也意味着一个管理机制的变化。刘尚希形象地谈到，要把预算两个字当作“动词”，要体现计划、统筹、设计、承诺等应有之义，这样才能真正反映预算绩效管理的本质。
刘尚希认为，要在机制上将“要我有绩效”转变为“我要有绩效”。所有用钱部门、单位应该认识到预算的不是钱，而是绩效。首先，要有绩效目标。只有把预算的“钱”和预算的“事”结合起来，才能产出预算绩效。有了这个理念，才可能把“事”和“钱”结合起来。否则，很有可能“事”和“钱”变成两张皮。过去是“要我有绩效”，是被动的、应对式的，当然效果很差。只有转为“我要有绩效”，才是积极主动的、有创造性的。这就是一个机制转换问题。
刘尚希提出，绩效管理是一种结果导向、风险导向。绩效如同一个硬币的“两面”。正面看，往往是经济、社会、生态等效益怎么样。反过来，另一面则是风险。政府做的事情就是降低不确定性、降低风险，这个风险是公共风险。如果我们花的钱，不能落到降低公共风险上，说明这个钱不该花，这些钱就需要交给市场和社会了。政府花的钱，就应该体现在防范或降低公共风险上。
刘尚希认为，预算绩效指标体系设计要体现宏观政策目标。比如农业、教育、医疗等，绩效表现都不一样，设计出来的指标要符合行业特点，具有实用性和可操作性。绩效指标怎么衡量，这要作更深层面的探讨，而不是仅局限于项目本身谈绩效。因为不同的量，很难进行比较。例如，把更多钱应该用在农业还是教育上？钱是有限的，钱怎么分配决定了宏观绩效。宏观政策决定宏观绩效，只有完善宏观政策并据此来分配使用财政资金，才谈得上微观绩效。
刘尚希建议，积极探索绩效管理规则或准则，明确行为规范比指标测量更重要。考虑到每一个领域、每一个行业的信息不对称，绩效指标通常存在“测不准”的问题。我们能否比照建立会计准则的思路，中央层面先构建一个预算绩效管理规则或准则，把具体的绩效指标及测量交由预算执行单位自己去做？把握大方向、大框架，各个部门可以发挥创造性、主动性，挖掘绩效潜力，有针对性地制定自己的绩效管理办法，转向“我要有绩效”。
三、要加快分行业预算绩效指标体系建设
中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩指出，在积极探索建立预算绩效管理规则或准则基础上，以项目支出分类改革为契机，有序推进分行业建立预算绩效指标体系和预算绩效评价指标体系。根据部领导的批示，按照预算司统一要求，中国财政学会预算绩效研究专业委员会组成专题课题组，会同农业部、水利部、教育部、科技部、国家林业局等5个部委财务司同志，正加紧对相关行业预算绩效指标体系设计的研究，期待能打造一把预算绩效指标“量尺”，以规范预算绩效评价工作。
部分专家代表和基层实践部门同志对下一步深化预算绩效管理改革提出建议：
一是要着眼于依法治国、依法行政、依法理财高度来看待预算绩效管理工作，各级政府、各预算单位要牢固树立 “花钱必问效，无效必问责，问责必从严”的理财理念。
二是正在修订的《预算法实施细则》中，要明确预算绩效管理职能、流程、负面问责清单等，注重绩效评价对结果与次年预算安排挂钩，并妥善安排绩效评价经费等。
三是时值谋划“十三五”工作之际，要从国家层面出台全面推进预算绩效管理的规划或指导意见，推动预算绩效管理规范化、科学化、信息化和公开化。
四是部门预算中绩效目标管理职能，应下放到一级预算单位即主管部门。项目支出绩效评价要以部门为主，侧重政策性的评价，引导政府职能转化，重塑社会监督机制。
五是针对预算绩效管理信息不对称，要加快预算绩效目标和预算绩效指标设计，便于财政部门、预算单位和中介机构在实践中精准把握，提高预算绩效评审质量。
－－转载自《预算绩效管理研讨会简报》