财政政策绩效评价的“五性维度”

财政政策,就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府（国家）为主体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为；三是公共财政政策的目的是实现政府的职能。

根据公共财政政策绩效内涵的厘清,可以得出公共财政政策是具有目标性和引导性的。基于政策要素的评价,重点考察政策主体所制定目标的明确合理程度,执行后目标产出的达标程度、效益的显著程度;政策主体运用政策手段进行过程管控的有效程度;政策主体分配资源的公平程度及政策对象享受利益的均衡程度;为保证政策效果的持续性,政策主体资源投入的可实现程度。因此,公共政策绩效评价框架的构建需包括政策相关性、政策效率性、政策效益性、政策公平性、政策效果可持续性等五个维度。

路径选择

根据政策绩效评价框架的五部分内容,政策绩效评价工作探索性地从二个层面开展。在政策层面,重点评价政策目标设立,对于目标是否明确、合理进行评价;在政策与政策分解任务对接层面,重点评价政策主体任务分解过程,以政策任务分解是否系统、政策及政策分解任务规划落实是否合理,寻求总体政策与具体任务设立之间的衔接;在政策分解任务层面,重点评价政策主体任务执行过程,在评价具体任务的过程控制及目标达成,通过政策分解任务的实施情况,反映政策落实情况。在以上二个层面评价的基础上, 最后回归政策评价,以政策分解任务产出归纳政策产出,以总体效果评价政策的效益性、公平性以及效果可持续性。

另外,在设计具体指标体系的时候, 要基干政策基本要素来确定。

基于政策主体要素,政策绩效评价，关注政策上体目标的设立及目标的完成。前者可以通过目标明确性、需求充分性指标反映政策主体目标制定的科学性,后者可以通过目标达成性、政策执行效果指标考察政策主体制定的目标是否完成、预期效益能否充分体现。

基于政策手段要素,政策绩效评价首先应明确政策主体及其责任,再根据主体的层级评价其责任是否落实、实施手段是否有效。其中,规划落实科学性是对政策主体设立是否合理、层次是否明确、保障是否有效的评价指标;政策分解任务系统性、任务的过程控制有效性是对处于不同层级主体的运用政策手段是否有效的评价指标。

基于政策对象要素,政策绩效评价不仅关注政策受益群体,还关注可能存在的被排除在受益范围外或者利益受损的群体。服务对象满意度可以作为政策受益群体对于执行效益的评价指标,考察受益群体对政策效益的回应;政策效益普惠性作为界定受益群体、受损群体、被排除在受益范围外群体以及每个群体利益影响程度的评价指标,考察政策效益在不同利益群体间分配的公平性。

基于政策资源要素,政策绩效评价考虑政策资源投入及产出比率,这里主要关注政策资源投入内容。政策资源根据投入时间又可细分为已投入的政策资源和未来投入的政策资源。对于已投入的政策资源设立政策资金分配公平性指标,重点评价分解任务、区域等因素对于财政资金使用效率性、效益性、经济性的影响程度;对于未来投入的政策资源设立可持续条件、环境评价指标,重点评价内部条件以及外部环境对于未来政策资源投入的影响程度。

实践方法

1.探索尝试多层面开展财政政策绩效评价

根据政策内容及执行部门职责,政策规划落实过程中,公共财政政策可以分解为多个任务,政策任务一般以项目的形式落实,因此政策分解任务评价也具有项目支出绩效评价的特性。公共财政政策绩效评价需立足政策与政策分解任务两个层面,并且关注两个层面的有效对接,从而从三个层面开展具体评价工作。

在政策绩效评价技术方案中,根据政策与政策分解任务两个层面设置总体绩效目标申报表及年度绩效目标申报表。与之对应,在政策层面,编制政策目标完成情况对照表,总体反映政策目标完成情况;在政策与政策分解任务对接层而,编制关键信息填报表,有针对性地收集政政策执行部门之间关于政策分解任务对接的关键问题。在政策分解层面，编制政策目标分解落实表，具体反映政策分解任务的目标产出情况。

2.引入财政政策绩效评价特性指标

绩效评价指标是绩效评价工作的工具和重要手段,公共财政支出绩效评价、公共财政政策绩效评价均包括了决策、管理、绩效等几个方面的内容。公共财政政策绩效评价的财政项目支出绩效评价不同之处在于公共政策绩效评价更关注考察政策行为对目标群体需要、价值和机会的满足程度以及成本和效益在不同群体之间的均衡分配程度。基于这一特性,公共财政政策绩效评价引入价值评价标准中的政策公平性评价内容,作为一级指标,并根据政策公平性内涵,将指标细分为政策资金分配公平性、政策效益普惠性二级指标。

在具体评价工作中通过对政策主管部门、政策执行部门、政策实施单位、利益群体的相关意见收集,结合事实判断依据,对政策的价值进行评判,进而为优化公共资源配置、政策调整提供依据。

3.以评价指标标杆值作为绩效评价的重要基准

在以往公共财政项目支出绩效评价工作中,一般由专家起主导作用,绩效评价标准的确定在很大程度上取决于专家的专业经验,评价标准的确定具有—定的主观性。

财政政策绩效评价的实质是通过事实标准、价值标准对公共政策主体职能落实情况、公共政策手段的合理性及顶层设计和分解落实的科学性、公共政策对象享受效益的均衡性、公共政策资源配置的有效性进行判断。建立事实标准、价值标准是公共政策绩效评价的规范性要求,具体评价丄作中,根据评价标准确定评价指标标杆值。以标准值作为指标评分的重要基准,突破了专家评议法的瓶颈, 使评价结论更具客观性,评价过程更具操作性。

4.构建财政政策绩效评价指标体系论证机制

公共财政政策绩效评价以评价指标标杆值作为绩效评价的重要基准,绩效评价指标、标杆值、评分标准是绩效评价指标体系的重要构成要素。合理、适用的绩效评价指标体系是政策绩效评价工作科学、有效地进行的有力保障,因此,论证绩效评价指标体系的合理性、适用性是绩效评价工作的关键环节之一。在实践中,第三方评价机构构建评价指标体系论证机制,增设了指标体系论证环节, 组织绩效评价专家对绩效评价指标、标杆值、评分标准进行论证。专家对指标体系设置进行技术性支持,提供专业的咨询建议。通过构建绩效评价指标体系论证机制,能够有效确保绩效评价工具的科学性和评价程序的规范性。

5.优化绩效数据采集流程、完善合规性绩效审核标准

公共财政政策绩效评价以绩效评价指标体系为工具,每一项末级指标评分标准和评价依据的确定均需要洋实、准确的数据支撑。数据和资料采集、审核是绩效评价分析的前提条件,数据的全面分析足绩效评价的重点内容和保障。

明确数据采集方式。由于二手数据、原始数据使用方式和作用不同,对不同数椐采用针对性地采集方式。二手数据一般采用文案调查方式采集,原始数据一般采用文案调查方式采集,原始数据一般采用实地调查方式采集。一般而言，采集和分析二手数据是采集原始数据的先决条件。二手数据的采集需首先制定文案调查方案,明确二手数据收集的内容、方式,并对收集到的数据进行甄别和筛选,有效的数据可作为绩效评价备用资料,仍需核实及进一步收集的数据需通过实地调查方式采集。原始数据的采集,需首先制定实地调查方案。公共政策主体具有多样性,不同主体在制定或执行政策过问题,有针对性的收集数据,并且可以选择网络、现场等多种方法收集,方式较为灵活多样。

完善合规性审核标准。在使用数据和资料进行评价分析前,需按照合规性审核标准,对采集的数据和资料进行审核。合规性审核标准包括时间序列数据、截面数据及其他相关资料的完备性;数据及资料准确性、勾稽关系正确性。审核程序包括初审、初审意见反馈、数据和资料完善、再次复核四个步骤。

挖掘深度分析方法。数据分析是绩效评价分析的重要内容。具体分析中应突破基础数据汇总、分类、简单计算进行一般分析的局限,对数据进行深度分析,综合运用横纵向对比分析法、交叉分析法、投入---产出分析法、回归分析法等对甄选数据进行多层次、多角度、多种方式的对比、分析与挖掘,形成调查分析报告,作为形成绩效评价分析结论的基础。

程中具有不同分工,公共政策对象是政策实施的接受者,具有范围广、群体难以准确界定的特点。针对政策主体、政策对象的不同特性,选取不同的方式并设计数据采集方案。访问调查能够全面、直接、更为快捷地了解政策落实的整体概况,实践中采用集中访谈、个别访谈等方式，问卷调查可以根据不同类型对象设计。