财政资金项目预算支出绩效目标编制方法研究

摘要:为了提高财政资金的使用效率和效益，全过程预算绩效管理机制正初步形成。而作为整个预算绩效管理“龙头”的绩效目标编制就显得尤为重要。为保证绩效目标编制的明确性和合理性，本文通过对财政部现行文件的解读研究，运用举例、建立模型等方式方法，从绩效目标的概念与分类、项目绩效目标的主要内容、编制要求及编制方法等四个方面对财政资金项目预算支出绩效目标编制进行了浅析，突出强调项目单位在向财政申请项目资金时需把项目资金使用所达到的目的或预期效果以绩效目标的形式表现出来，从而进一步加强项目单位在实际操作中对“绩效目标”的理解和运用。

　　随着政府公共财政支出的逐年增加，如何进一步提高财政资金的使用效率和效益，已成为中央关切、社会关注、群众关心的问题。在财政部等有关部门和各地方的推进下，全过程预算绩效管理机制正初步形成。

　　作为整个预算绩效管理的“龙头”，绩效目标编制就显得格外重要。那么，什么是绩效目标，绩效目标包括哪些内容，绩效目标编制有哪些要求和方法，本文将一一为您解读。

　　一、绩效目标的概念及分类

　　很多人对部门预算的编制工作已比较熟悉，但对财政支出项目绩效目标的申报也许还不太了解,其实说到底，这是编报项目预算的一个重要内容，为什么要这样说呢?我们在申请项目资金的时候，会涉及到项目立项的必要性和可行性，今天在这里介绍的项目绩效目标的编制，实际上就是要求各项目申请单位不仅在财政支出项目资金使用完毕时要对项目进行资金效果的分析和总结，更重要的是，单位在编制项目预算时，也就是在向财政部门申请项目资金时，就应当把项目资金使用或进行项目实施要达到的目的或预期效果以绩效目标的形式表现出来。所谓“绩效目标”，就是预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果。

　　按照预算支出的范围和内容，绩效目标可分为基本支出绩效目标、项目支出绩效目标、部门整体支出绩效目标。项目支出绩效目标是指通过具体项目的实施，在一定期限内预期达到的产出和效果，可以通过数量化指标进行明确概括。基本支出绩效目标一般不单独设定，而是纳入部门整体支出绩效目标统筹考虑。部门整体支出绩效目标是部门(单位)基本支出和项目支出共同作用达到的绩效结果。因此，下文中的编制方法和要求主要针对项目支出绩效目标。

　　二、项目绩效目标的主要内容

　　预算部门在申报部门预算时要填报的绩效目标包括哪些内容呢?

　　(一)绩效内容

　　绩效内容是指绩效目标所包括的基本要素，主要有以下几个方面：

　　1.预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标等。

　　2.预期效果，包括经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响等。

　　3.服务对象或项目受益人满意程度。

　　4.达到预期产出所需要的成本资源。

　　5.衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标。

　　6.其他。

　　(二)绩效指标和绩效标准

　　绩效指标是绩效目标的细化和量化，一般包括产出指标和效果指标两个方面。产出指标通俗来讲，就是钱花完之后有哪些成果。比如盖的楼、修的路或是研究出的创新性成果。效果指标简而言之，就是花出去的钱有什么用处。比如红绿灯项目提高了道路通行效率、减少了事故发生率。此外，产出指标还进一步细化为产出数量、质量、进度、成本等二级指标，效果指标进一步细化为经济效益、社会效益、可持续影响、服务对象满意度等二级指标。

　　绩效标准是设定绩效指标具体值时的依据或参考标准，一般包括历史标准、行业标准、计划标准，财政部门认可的其他标准等。下面是项目绩效指标框架：

　　表中左边第一列为一级指标，包括产出指标和效果指标。第二列为二级指标，用来细化一级指标，衡量成果、反映变化的手段。第三列是具体指标，包含指标内容和指标值两个部分。指标内容是对二级指标的细化;指标值即绩效标准，是对指标内容确定的具体值。其中，可量化的用数值描述，不可量化的以定性描述。

　　三、项目绩效目标的编制要求

　　预算部门设定的绩效目标应科学规范，并符合以下十六字要求，即“指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配”。这不仅是填报绩效目标时的要求，也是财政部门审核绩效目标的要点。

　　指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效益和效果紧密相关。

　　细化量化。绩效目标应从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，须用定量表述为主，不能以量化形式表述的，应当采用分级分档的形式定性表述，并具有可测量性。

　　合理可行。设定绩效目标要经过调查研究和科学论证，目标耍符合客观实际，确保在一定期限内如期实现。

　　相应匹配。绩效目标要与年度的任务数或计划数相对应，与预算确定的投资额或资金量相匹配。绩效目标设置过低，将影响项目预算资金的安排;绩效目标设置过高，则影响绩效评价效果。

　　四、项目绩效目标编制方法

　　通过以上的介绍，我们已经初步了解了绩效目标是什么，以及为什么要填报绩效目标，那么具体如何编制绩效目标，编制绩效目标有哪些方法呢?

　　首先，给大家引入一个逻辑模型。项目逻辑模型包括投入、活动、产出、成效、影响5个关键要素。其背后的逻辑是：对一个项目投入一定的资源，以便其开展必要的活动;至少有一些活动会获得一些产出，比如产品和服务;通过使用这些产出应该会带来某种变化。其中，

　　投入：指用于项目实施的各种资源，包括人力、资金、实物、时间和专业技能等资源。

　　活动：指为实现项目目标而调动和使用各种资源的各项行动和工作，活动可以使用动词来表述(开展、建设、协助、交付等)。

　　产出：指通过实施各项活动而产生的产品和服务，是具体的，可计量的。

　　成效：指由项目产出而带来的短期或中期的直接效果，成效能够被增加、减少、增强、改善或维持。

　　影响：指由成效累积导致的长期的或全面的变化，类似于战略目标。

　　下图以某培训项目为例，解释项目逻辑模型。

　　了解了项目逻辑模型之后，我们来看一下到底如何进行绩效目标设定，包括哪些程序?我们某运维项目为例，对项目绩效目标设定中各环节加以说明。

　　第一步：设计项目逻辑模型

　　根据项目内容或部门工作的特点，分析投入哪些资源，通过哪些活动，获得哪些产出，产生哪些效果，在分析的基础上，设计项目逻辑模型，为提炼绩效指标提供基础。如表2-1：

　　第二步：提炼绩效指标

　　通过分析逻辑模型，明确产出内容和取得的成效，从而提炼产出指标和效果指标。如表2-2：

　　第三步：收集基准数据

　　提炼出来的绩效指标既有定量指标又有定性指标，定性指标需要对其进行规范化的描述，定量指标则需要确定其指标值。

　　定量指标在设定指标值时，为确保数值的科学性与可操作性，通常会选取某一时间节点的数据作为参照值，即基准数据。基准数据可以是过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、类似项目的先进水平、行业标准、经验标准等。

　　假设通过测算和分析，市科委部分指标过去三年的平均值如下：

　　第四步：确定具体目标

　　在完成收集基准数据工作的基础上，预算单位需要结合本次的投入与活动，确定产出和效果的具体目标。确定的具体目标既要具有挑战性，又要切合实际。如表2-4。通常要求能提炼出指标值，若确实没有可行的定量指标值可选择定性指标。

　　通过上述4个步骤即可完成绩效目标的设立及填报，为日后部门或项目实施绩效目标管理、开展绩效评价工作提供参考。

　　综上，建议项目单位在进行财政资金项目预算支出绩效目标编制时，明确绩效目标管理在预算绩效管理中的重要位置，重视对绩效目标的申报工作，明确其概念及编制要求，在实际操作过程中结合项目特点合理确定项目逻辑模型，按照一定的步骤和程序规范设定绩效目标，并保证其明确、合理性。

　　参考文献：

　　1.《财政支出绩效目标申报表填报指南》,北京市财政局,2011年8月;

　　2.《中国预算绩效管理探索与实践》,中华人民共和国财政部预算司,经济科学出版社.