财政资金预算绩效管理跟踪服务模式探索

摘要：近年来，北京市财政局将绩效要求贯穿财政管理及财政改革的各环节和全过程，着力打造公开透明的财政资金管理体系。在逐步开展事前评估、项目绩效评价、部门整体支出绩效评价的试点工作后，又于2012年实施了预算绩效管理试点。面对一种全新的绩效监督形式，为使其更好的发挥作用，财政部门、试点部门及中介机构都在积极寻求更加有效的工作思路和方法。本文在对预算绩效管理的定义、发展现状，实施预算绩效管理的意义和难点进行简要分析的基础上，以部门A的预算绩效管理实践为例，初步探索了作为参与预算绩效管理的中介结构，为政府部门提供预算绩效管理咨询服务的模式。

　　一、预算绩效管理的定义及发展现状

　　预算绩效管理是指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程，以提高预算的经济、社会效益为目的的管理活动。

　　2011年召开的第一次全国预算绩效管理工作会议上，财政部在总结全国各地区、各部门绩效评价试点工作的基础上，将绩效管理理念逐步向事前目标管理、事中绩效监控、事后评价结果应用等方面延伸，首次正式提出全过程预算绩效管理的理念。会后，财政部下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，标志着完整意义上的预算绩效管理理念得以确立。2012年，财政部召开了年中全国财政厅(局)长座谈会，印发了《预算缋效管理工作规划(2012—2015年)》，明确了到“十二五”期末“绩效目标逐步覆盖，评价范围明显扩大，重点评价全面开展，结果应用实质突破，支撑体系基本建立”的总体目标，不断拓展预算绩效管理各环节的广度和深度，把预算绩效管理工作推到一个新的发展时期。根据党中央、国务院有关加强预算绩效管理的指示精神和财政部推进政府绩效管理的工作要求，各中央部门开始预算绩效管理探索，如中国残联、住房和城乡建设部制定了项目支出预算绩效管理操作规程，人力资源和社会保障部制定了预算绩效管理工作方案，国家发改委正探索建立部门预算绩效管理办法。但中央部门预算绩效管理尚处于制度建设阶段，实践工作较少，相比较而言，北京市预算绩效管理工作开展的更为深入。

　　2011年，北京市财政局下发《关于印发<北京市预算绩效管理试点工作总体方案>的函》(京财预[2011]2411)号文件，决定对北京市科委、北京市卫生局、北京市医管局三家单位开展全过程预算绩效管理试点。2012年，北京市财政局下发《关于印发<北京市市级预算绩效管理试点工作总体方案>的通知》(京财预[2012]2311)号文件，将全过程预算绩效管理试点单位由3家扩展到9家，并通过财政支出绩效跟踪管理办法等手段，加强对试点单位预算绩效管理的过程监督。2013年，北京市继续扩大预算绩效管理试点部门范围，预计到2015年实现预算绩效管理试点覆盖北京市全部行政单位的目标。

　　根据预算绩效管理工作的终极目标及实践经验，在实际操作过程中，预算绩效管理遵循以下原则：一是目标管理原则，即预算管理要围绕绩效目标来进行，事前设定目标、事中跟踪监控目标实现进程、事后评价目标完成情况;二是绩效导向原则，即预算管理的各环节、每项工作都要以绩效为核心导向，将绩效管理贯穿于预算管理全过程、各环节，实现财政资金运行和预算管理效益最大化。作为提供预算绩效管理咨询服务的中介机构，在遵循以上原则的基础上，需明确服务的核心和内容。

　　鉴于我国预算绩效管理工作仍处于起步探索阶段，试点工作也尚未全面展开，绝大多数政府部门对绩效评价工作还不了解，因此现阶段中介机构服务的核心是在预算绩效管理各阶段向行政部门普及绩效理念，指导其用绩效思想编制预算、执行预算、评价效果、应用结果。具体内容为：预算编制时合理设置绩效目标，预算执行时有效跟踪目标实现情况，绩效评价时客观评价目标实现程度，结果应用时切实做到考虑项目实施效果。中介机构协助开展预算绩效管理的工作流程详见下图。

　　二、预算绩效管理工作的意义与难点

　　(一)预算绩效管理的意义

　　与事前绩效评估、绩效评价等工作相比，预算绩效管理工作打破了针对预算编制或预算执行等单个环节进行评估、评价的模式，转变为覆盖预算编制、预算执行、事后评价、结果应用等各个环节，由预算编制及绩效目标管理、绩效运行跟踪管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合体系。

　　预算绩效管理不仅做到了将绩效理念贯穿预算管理全过程始终，加强向各预算部门宣传推广绩效管理工作的力度，还可以通过全程追踪，实现在预算管理的各环节追踪问效，将财政资金的绩效实现程度与预算执行紧密结合，准确发现使用财政资金绩效不足的原因，有针对性的解决预算编制粗放、预算编制与执行部门相脱节、预算没有真正的结果导向、资金使用效果不明显等问题，将提高财政资金使用效益的具体措施落到实处。

　　(二)预算绩效管理工作的难点

　　由于预算绩效管理工作在我国仍处于起步阶段，“绩效理念还未牢固树立，‘重分配、轻管理，重支出、轻绩效’的思想还一定程度存在;绩效评价主体单一，第三方评价欠缺，社会各界对预算绩效管理的理解和接受程度不高，其公信力和权威性有待提高;绩效方面的法律法规相对缺失，统一的工作规划尚未制定，管理制度体系仍不健全，相关办法不具体、不细化、不系统，对预算绩效管理的保障支撑不强;全过程预算绩效管理还刚刚实行，绩效目标编制仍没有实质突破;基础管理工作比较薄弱，指标体系、信息系统、人员队伍、专业绩效评价机构建设等相对滞后，制约了绩效管理工作的深入开展。”[1]同时，由于预算绩效管理实施周期长，时间跨度大，跟踪项目数量众多，具体的预算绩效管理工作思路和重点需要在实践中不断探索;且预算绩效管理本身工作量大，需要大量的人力、物力和智力支持，导致预算绩效管理的不可控因素增多，成本增加，预算绩效管理工作的难度较大。

　　现阶段预算绩效管理工作本身存在的欠缺，导致中介机构在提供具体服务方面也会遇到一些困难：

　　1.对项目单位实际情况不了解导致绩效跟踪具有盲目性;

　　2.项目单位对预算绩效管理工作本身有抵触情绪;

　　3.缺少相应的制度做支撑，预算绩效管理规范性不足;

　　4.信息化手段不足、项目数量众多导致绩效跟踪难度大。

　　三、预算绩效管理服务模式初步探索

　　通过协助部门A落实预算绩效管理工作，我们对预算绩效管理工作的咨询模式进行了初步探索，下面将工作模式及主要步骤作简要介绍：

　　(一)了解部门A存在的主要问题

　　通过开展自评、咨询专家等，我们了解到部门A在预算绩效管理方面存在以下主要问题：

　　1.绩效管理意识不足

　　2.项目顶层设计工作不够充分

　　(1)项目顶层设计不够清晰，缺乏中长期规划;

　　(2)项目绩效目标不够明确和细化;

　　(3)项目选择及立项的科学性不足;

　　(4)预算编制不够细化、准确;

　　3.项目管理不够规范

　　(1)制度体系不够健全;

　　(2)项目调整不规范;

　　(3)政府采购程序及合同管理有待进一步规范;

　　(4)委托业务监管不到位;

　　(5)项目执行进度缓慢，结余资金较大，资金使用效率不高;

　　4.项目实施的绩效资料收集不足

　　通过提前了解部门A在预算绩效管理中存在的问题，使预算绩效管理更具针对性，提前提出解决措施，在跟踪的同时解决问题，避免跟踪的盲目性。

　　(二)做好充分的前期准备工作

　　根据部门A存在的主要问题，结合部门A实际情况，商讨工作思路、工作重点及流程;制定工作方案，明确预算绩效管理工作各环节的工作内容、时间节点、参与方、预期成果及保障措施;组建绩效管理组织机构并明确人员分工;建章立制，组织培训，做好部门A预算

　　绩效管理的准备工作。部门A预算绩效管理咨询工作流程详见下图：

　　通过制定方案，组织培训，一方面使委托方及各参与单位明确本次预算绩效管理涉及的具体工作，另一方面，通过强调预算绩效管理的意义、明确中介机构的立场，争取各参与单位的支持和配合，可以有效减少项目单位的抵触情绪。

　　(三)全面实施预算绩效管理工作

　　1.建立预算绩效管理信息系统，提高绩效管理效率

　　根据预算绩效管理方案的要求，协助部门A开发预算绩效管理信息系统，初步探索预算绩效的信息化管理，这种手段有效解决了项目数量众多、跟踪难度大的问题，提高了预算绩效管理的工作效率。

　　2.优化预算编制流程，加强绩效目标的审核

　　在以前年度预算编报方案的基础上，协助部门A细化预算编报方案，优化预算编报流程，明确各环节的时间节点和主要内容。将绩效目标审核纳入预算编报流程并作为其中一个重要环节，所有申报财政资金的项目，需将绩效目标申报表、预算测算明细、可行性研究报告等资料提交审核，获得通过后才能进入预算编报的下一环节，以此提高项目单位预算编报的质量。

　　3.加强制度建设，完善预算绩效管理机制

　　以现有预算绩效管理制度为基础，弥补现有制度不足，建立新的管理办法、工作流程，根据北京市现有管理办法制定符合部门A工作实际的实施细则，增强相关制度、办法的可行性，解决由于制度缺失带来预算绩效管理规范性不足的问题，同时，也为项目单位后期自行开展相关管理工作建立制度保障。

　　4.强化项目过程管理，实施动态监管

　　(1)财政批复预算后，要求项目根据预算批复情况制定具体的工作计划或实施方案，作为后期跟踪监测的参照。

　　(2)对照实施方案或工作计划，涉及政府采购的项目，督促项目单位按照北京市及部门A 的政府采购管理办法，对不同资金限额的项目采取相应的政府采购形式。

　　(3)要求所有项目填报半年工作总结，对上半年工作开展情况和下半年工作计划作简要汇报。

　　(4)根据实施方案或工作计划，发生委托业务的项目，要求各项目在委托工作完成后及时组织总结验收。

　　所有项目需将以上过程资料录入预算绩效管理信息系统，借助信息系统定期对项目的执行进度、资金的支出情况和绩效实现进度进行动态监管，对执行进度缓慢的项目及时提醒，对绩效目标发生偏离的项目沟通了解情况，如项目内容或绩效目标发生调整，督促项目单位履行调整手续并报市财政备案。通过信息化手段对项目实施过程进行监督管理，避免了项目单位随意调整项目内容，导致绩效目标偏离预期计划问题的出现，也为中介机构节省了人力、物力、财力。

　　(四)总结阶段

　　1.对重点项目进行绩效分析

　　以与部门A职能的密切程度、资金额度大小、绩效明显程度为原则，选择一定比例的项目作为重点跟踪对象，要求定期填写《北京市市级项目支出绩效跟踪分析表》，对项目初始绩效目标、项目调整情况、绩效目标调整情况、项目资金到位情况、项目财务管理情况等内容进行归纳。

　　2.对部门绩效实现情况进行总结

　　结合各项目半年绩效资料提交情况及对重点项目的绩效跟踪情况，撰写半年绩效跟踪报告，梳理部门A整体绩效跟踪工作组织落实情况、预算执行情况、绩效目标的完成情况、存在的问题及相关建议。

　　预算绩效跟踪总结既是对整个预算绩效管理过程及取得效果的总结，也是中介机构对自身工作的总结。通过分析跟踪过程中发现的新问题、采取的新举措、取得的实际成效，为中介机构完善预算绩效管理工作机制汲取经验。

　　四、部门A预算绩效管理工作取得的初步成效

　　(一)绩效管理意识逐步增强

　　由于在预算编制、预算执行、绩效评价、结果应用的各环节向部门A普及绩效理念，用以绩效为导向的方法监督项目的具体实施，促使项目单位逐步形成将追踪问效贯穿预算编报、执行全过程的思维模式。

　　(二)项目顶层设计更加完善

　　通过对部门A项目类型的梳理和部门中长期规划的分解，结合项目实施的具体内容，明确各项目的中长期规划及发展目标并将其分解到各年度，加强其对各年度工作的指导作用。

　　除部分管理类项目具有特殊性，无法在年初制定明确的绩效目标和预算明细外，对其他项目绩效目标和预算严格审核，其细化、准确程度进一步提高。

　　(三)项目管理更加规范

　　制度体系的逐步完善，使部门A预算执行和绩效管理工作做到有据可依，同时为该部门持续推行预算绩效管理建立长效机制。

　　通过对项目的执行过程进行实时监督、实时发现问题并反馈的跟踪反馈机制，规范了项目调整;政府采购和合同签订程序更加合规，避免了潜在的法律风险;委托业务的完成质量进一步提高。

　　(四)绩效材料更加规整、充分

　　预算绩效管理信息系统帮助每个项目形成一套完整的从项目申报、到具体执行、再到总结验收的过程资料，项目绩效资料做到规整、充分。

　　结尾语：预算绩效管理尚处于试点阶段，无论是财政部门的统一要求还是部门对预算绩效管理的认识程度，都有待进一步推进和完善。中介机构参与部门预算绩效管理更处于探索阶段，其跟踪是形式，目的在于为被跟踪单位解决问题提供专业的意见和指导。它首先要求我们要不断加强对预算绩效管理的认识，以财政部门的统一要求为前提，结合部门实际情况，出具可操作的实施方案，并根据实际情况合理调整。其次，在实践工作中不断优化、创新跟踪服务模式，与财政部门、试点部门一起，逐步推进预算绩效管理工作进程。

　　[1]《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》(财预〔2012〕396号)。