财政大额专项资金绩效评价方式方法研究

摘要：为切实加强财政资金支出管理，提高财政资金配置和使用效益，自2012年起，北京市财政局在原有项目支出绩效评价的基础上，尝试开展大额专项资金绩效评价。本文针对大额专项资金“重要性显著、资金规模大、任务分解层级多、项目数量多”等特点，总结、归纳了通过两年实践与探索所形成的 “整体构建 绩效优先 结果导向 方式创新”的大额专项资金绩效评价工作思路。

　　一、大额专项资金绩效评价概述

　　(一)大额专项资金概念

　　按照《北京市市级大额专项资金管理办法》(京政发[2011]67号)的规定，大额专项资金是指为履行政府经济社会宏观调控职能或者完成某项特定重大工作任务，经市政府批准设立，在市级部门预算之外，由市级财政性资金安排，保持稳定资金投入规模，在一定时期内具有专门用途的资金(不含基本建设投入)。大额专项资金纳入预算管理，主要用于市级重点支持方向和事业发展支出以及对区县的专项转移支付。

　　(二)大额专项资金绩效评价

　　为切实加强财政资金支出管理，提高财政资金配置和使用效益，自2012年起，北京市财政局将大额专项资金纳入预算绩效管理范畴，在原有项目支出绩效评价的基础上，尝试开展大额专项资金绩效评价。大额专项资金建立绩效评价制度，是财政绩效评价工作拓展范围的新突破，也是我市项目支出绩效评价从“增量扩面”向“提质增效”的重要转变。

　　二、大额专项资金绩效评价特点及难点

　　大额专项资金相对于一般项目支出具有“重要性显著、资金规模大、任务分解层级多、项目数量多”等特点。且针对于大额专项资金的绩效评价工作启动时间较晚，尚未形成成熟的评价思路及工作方法，亦没有相同经验可借鉴、参考，给评价工作带来一定的挑战。

　　1.任务分解层级多，评价思路复杂化

　　一般情况下，大额专项资金因某项专门用途而设立，设定有一个总体目标。总体目标涵盖范围广，由多个分项目标组成，各分项目标又需通过多项工作(即“项目”)的开展才能得以实现。与单个项目支出相比，大额专项资金具有涵盖内容广、层级分解相对复杂的特点。如何针对“多层级”的特点开展，如何能够充分体现专项总体目标与其任务分解直接的关系，如何全面反映专项总体目标的实现程度，评价思路设计成为一个难点问题，较之项目支出评价必将复杂化。

　　2.结合评价思路及重点，指标体系设计需探索

　　项目支出绩效评价经过多年的实践，评价指标体系已基本固定，趋于成熟。大额专项资金绩效评价与项目支出绩效评价相同，关注重点仍旧是决策、管理和绩效三大方面，但如何结合相对复杂化的评价思路设计相应的指标体系，如何在指标设计中体现大额专项资金区别于项目支出的特点，成为评价难点之二。

　　3.项目数量众多，评价方式需研究

　　由于大额专项资金目标涵盖范围广，具有“集中力量办大事”的特点，专项资金通常下设多个项目，少则几十个，多则上百个，项目任务数量繁多。众多项目，能否做到逐一评价，如逐一评价，如何体现项目评价与专项总体评价之间的关系，成为评价难点之三。

　　4.受益对象广，服务对象满意度难以获取

　　大额专项资金一般具有较强的公益性，资金投入大，受益对象广。且部分专项资金受益对象为广大民众，服务对象满意度难以获取有效数据支撑，成为评价难点之四。

　　5.人力多、周期长，组织效率需保障

　　由于大额专项资金自身的复杂性，绩效评价过程中会涉及到多个层级，多家主管单位或项目承担单位，评价工作一般会耗用较多人力、评价工作周期亦较长。这样一个复杂工程，如何统一、规范工作要求，如何高效组织实施成为难点之五。

　　三、大额专项资金绩效评价探索与实践

　　受市财政局委托，2012-2013年公司连续两年承接了市级大额专项资金的绩效评价工作。按照绩效评价工作的程序及要求，结合大额专项资金特点，经过两年的探索与实践，逐渐形成了“整体构建绩效优先 结果导向 方式创新”的大额专项资金绩效评价工作思路。

　　1.点面结合，整体构建

　　针对大额专项资金“层级多 内容广”的特点，评价工作组根据专项资金“项目集合”的特点研究确定了“专项-项目”两个层次的评价思路，既对专项总体进行评价，又对具体项目进行评价。专项层次评价突出大额专项资金统筹整合的特点，从专项顶层设计和整体构建出发，力求在高度、深度、广度上有所突破;项目层次评价注重具体项目组织实施、资金使用及绩效的发挥。两个层次评价各有侧重，相辅相成，全面反映大额专项资金组织管理及绩效实现情况。

　　2.结合实际，指标分解

　　结合“专项-项目”两个层次的评价思路，评价工作组对市财政发布的大额专项评价指标体系进行了认真研究分析，充分考虑各指标是否是专项或项目层次评价内容，同时，根据各指标在两个层面的重要程度，对指标分值进行相应拆分，最终设计出专项、项目两个层次评价指标及分值，指标体系分解过程更为严谨、结果更为合理。

　　3.项目归集，绩效优先

　　针对大额专项资金支持项目数量众多的特点，评价工作组在明确资金支出内容及支持方式的基础上，综合考虑项目内容、管理方式，特别是绩效的一致性等因素，将专项下辖项目归集为多个项目包，对项目包进行评价，不仅解决了项目数量众多、逐一评价工作量过大的问题，而且强化了项目集合的概念，有利于专项绩效的总结、归纳，充分体现绩效导向。

　　4.方式创新，公众问卷

　　为充分反映大额专项资金综合效益及服务对象满意度，评价工作组针对专项资金涵盖内容设计了公众调查问卷，不仅对专项资金总体效果进行调查，而且针对专项资金涉及的各领域情况进行分项调查，以全面了解各项工作实施情况及效果。为保证问卷调查的全面性、有效性，评价工作组聘请专业机构分别赴城区、近郊区及远郊区面向社会公众进行问卷调查，并对问卷调查结果进行了数据统计分析，为专项资金的绩效评价提供了有力支撑。

　　5.底稿制度，结果导向

　　评价工作中，评价工作组尝试探索工作底稿制度，注重以结果为导向，紧扣评价指标体系，从首次入户调研、现场调研、预备会三个重点环节入手，贯穿评价全过程。工作底稿依据评价指标体系设计，使得评价工作从始至终围绕评价关注点开展，结果导向性强，而且充分考虑了工作的延续性和递进性，有效改善了以往调研时随手记录、调研后重新整理、整理出的记录内容繁多重点不突出等问题。随着工作的深入、信息的积累，逐渐形成初步评价意见，有效提高了工作的便捷性和效率性。

　　四、大额专项资金绩效评价总结与思考

　　综上所述，大额专项资金绩效评价在近两年的实践中，有效秉承了单个项目绩效评价的程序及方式，同时，积极研究专项资金特点，逐步摸索出了一套贴合实际的工作思路及方法，为大额专项资金绩效评价提供了宝贵的经验积累。但同时也存在组织效率有待提高、工作程序有待简化、工作方式有待优化等问题，需要在今后的工作中进一步探索与改进。