财政预算部门整体支出绩效评价与政府部门行政绩效评价比较分析

摘要：近年来，北京市财政部门在预算绩效管理中开展了部门整体支出绩效评价的试点工作。北京市政府也在市政府部门和区县政府全面推行政府绩效管理，其中对市级政府部门的绩效评价，是政府绩效管理工作主要内容。本文将对两种绩效评价在评价目的、实施主体、实施程序、评价对象及评价内容等方面进行对比分析，使读者进一步掌握部门整体支出绩效评价的特点。

　　近两年，北京市财政部门在预算绩效管理中开展了部门整体支出绩效评价的试点工作。我公司是试点工作的主要参与者，在不断摸索部门整体支出绩效评价思路、程序和方法。同是在这几年，北京市政府也在市政府部门和区县政府全面推行政府绩效管理，其中对市级政府部门的绩效评价，是政府绩效管理工作主要内容。两项部门评价工作，在对象、内容、程序、方法有着很多一致的地方，但侧重点又有差异，比较两者之间的异同，能够使我们进一步掌握部门整体支出绩效评价的特点，明确工作思路，完善评价工作的程序和方法。

　　一、比较分析

　　《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作细则》和《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》是北京市开展部门整体支出绩效评价和政府(行政机关)绩效评估的主要依据，两个文件对相关工作的目的、主体、对象、内容、程序等都做了规定，本文将以这两个文件为基础，仅从两项工作的实际操作的角度，进行涉及的比较分析。

　　(一)评价目的

　　《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作细则》对部门整体支出绩效评价的定义是：“市财政局根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对市级预算部门整体支出的绩效目标完成情况、产出与效果、预算管理水平进行客观、公正的评价。”预算支出绩效评价的目的是“加强财政支出管理，强化支出责任，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务目标。”

　　《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》中关于政府绩效评价的解释是：运用科学的方法、标准和程序，对市级国家行政机关履职的过程、结果进行评价和分析。政府绩效评价的目的是“促进市级国家行政机关进一步转变工作作风，切实履行职责，提高行政效率，注重工作实绩，促进绩效提升，加快建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府。”

　　从两个文件给出的概念可以看出，两项工作都是将结果导向的绩效理念引入到了管理当中。部门整体支出绩效评价是将这一理念与预算管理相结合，而政府部门绩效评价则是与部门职责和岗位职责相结合，从履职的角度进行评价。两项工作的目的均是提高相关工作的效率，促进政府部门服务绩效的提升。

　　(二)实施主体与实施程序

　　部门整体支出绩效评价由北京市财政局组织中介机构开展实施。确定评估对象后，由财政局和中介机构组成的评价组指导部门组织相关资料、撰写部门整体支出绩效报告;评价组选择专家组成专家组;评价组与专家共同制定评价方案、指标体系;评价组进行调研、调查，收集相关绩效信息;召开专家评价会，进行现场评价，出具评价意见;评价意见报人大审议;评价意见反馈项目单位，进行整改。

　　北京市市级行政机关绩效管理实施市政府绩效管理联席会议制度，市政府秘书长任召集人。联席会议由市政府办公厅、市监察局、市人力社保局、市政府法制办、市编办等部门组成。在联系会议制度的基础上，成立北京市人民政府绩效管理办公室，负责市级国家行政机关绩效管理日常工作。

　　政府绩效评价程序如下：各部门结合“三定”职责和年度承担的市政府重点工作，制定本部门年度绩效计划及落实措施;市政府绩效办负责对各绩效责任单位的绩效计划进行汇总和评审，经市政府绩效管理联席会议审议并报请市政府审定后，制定《市政府绩效管理任务书》;市政府绩效办建立并依托绩效管理信息平台，进行日常考评管理，并落实月底自查、季度抽查、半年检查、年终考评等管理制度;各部门按要求报送有关材料;各专项考评部门制定实施细则，围绕指标开展绩效考评工作;绩效管理考评结果经市政府绩效管理联席会议审议，报市政府党组会审定后，通报排名;凡完成绩效管理任务的部门发放年度绩效奖金;凡被行政问责或未完成市政府重大绩效管理任务的部门，减发5%的年度绩效奖金;将各绩效责任单位年度考评结果提交市委组织部门，作为考核领导班子职责绩效的重要依据;根据各绩效责任单位年度考评情况，形成绩效改进建议，并反馈各绩效责任单位，督促相关单位进行整改。

　　可以看出，不论哪一种绩效评价都包括前期准备、具体实施和撰写、提交评价报告3个阶段。其中：政府绩效评价是一项由多部门参与，以政府部门为主导的工作。市政府办公厅、市监察局、市人力社保局、市政府法制办、市编办等部门都是评价主体。评价主体根据三定方案、绩效任务书等文件，依据被评价部门提供的相关资料给出考评意见。评价过程中，第三方中介机构主要承担社会满意度调查工作(零点公司受托)。评价结果的报告对象是市政府(相关责任单位，如组织部门等)。部门整体支出绩效评价以财政部门为主导，中介机构承担主要工作任务，专家是评价的主体。评价结果的报告对象是市人大。从主体和程序上看，政府绩效评价，是政府内部管理的一项内容，是内部监督管理的工具。而部门整体支出绩效评价，主体是财政部门，仍是政府内部管理的一项内容，但更多的利用了独立第三方和专家，并向人大部门报告评价结果，外部监督的特点更强一些。

　　(三)评价对象与评价内容

　　部门整体支出绩效评价的对象是使用财政资金的市级预算部门或机构，是对部门基本支出和项目支出在内的整体预算支出的绩效评价。评价内容包括：部门整体支出绩效目标以及项目支出绩效目标的设定情况;部门资金投入、预算执行和管理情况;为实现整体支出和项目支出绩效目标所制定的制度、采取的工作措施;部门整体支出在有效履行部门职责中发挥的作用以及整体支出的绩效目标实现情况及效果;部门开展预算绩效管理的情况。

　　北京市政府市级行政机关绩效评价的对象是市级行政部门。评价内容包括：1.职责任务。由市政府办公厅、市编办负责对各部门“三定”职责落实情况和承担的市政府重点工作任务完成情况进行考评。2.依法行政。由市政府法制办负责对各部门的制度建设、行政执法、行政复议、行政诉讼等工作情况进行考评;由市监察局负责对各部门依法审批及推进行政审批制度改革情况进行考评。3.能力建设。由市监察局负责对各部门日常行政工作的效率、质量进行行政效能监察考评;由市人力社保局负责对各部门贯彻落实《中华人民共和国公务员法》情况，加强公务员队伍的思想、作风、能力建设情况进行考评。4.服务中央。由市政府办公厅负责对各绩效责任单位承担服务中央单位和驻京部队专项任务完成情况、主动服务中央单位和驻京部队情况进行考评。5.协调配合。由各部门通过相互打分对协调配合情况进行评价;由各区县政府对各部门服务基层情况进行评价。6.公众评价。由市政府绩效办负责委托第三方调查机构通过对居民、企事业单位等定期调查，测评公众对各部门工作的感知和满意度情况。7.领导评价。由市领导通过划票对各部门工作情况进行评价。8.创新创优。由市政府绩效办负责对各绩效责任单位年度重大工作创新措施及成果进行考评;由市人力社保局负责对各绩效责任单位争创佳绩(受到市级以上表彰奖励)的情况进行考评。

　　可以看出，北京市政府市级行政机关绩效评价是多维度的，是从履职、依法行政、能力建设、创新创优等多方面(不包括行政成本—预算)，评价政府行政的效率、效果。而部门整体支出绩效评价是单维度的，是以预算资金的绩效目标为核心，评价目标实现程度和预算的关系，包括对绩效目标的设定、实现以及影响绩效目标实现的决策和管理因素进行评价。

表：部门整体支出绩效评价与政府部门行政绩效评价对比分析

　　二、基本结论与启示

　　从北京市的实践看，部门整体支出绩效评价和政府部门绩效评价均是由政府部门主导，旨在提高政府行政效率和效果的绩效管理措施。北京市部门整体支出绩效评价，是从资金预算的维度，以目标设定及实现情况核心，对部门绩效进行考量，这项工作与政府部门绩效评价的其他维度一起构成了完整政府绩效评价体系。在财政部发布的预算绩效管理工作规划“2012-2015”中指出，“预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分。”在一些其他省市的政府部门绩效评价工作安排中，也有将预算的评价(行政成本)直接作为部门整体绩效的一个评估项的情况。基于部门整体支出绩效评价和政府部门绩效评价的关系和其自身的特点，在实施部门整体支出绩效评价时应注意以下三点：

　　(一)不能完全割裂部门整体支出绩效评价和部门绩效评价

　　部门整体支出包括基本支出和项目支出，是部门正常运转、完成日常工作和特定任务、实现事业发展的资金保障。部门整体支出的绩效目标，就是对部门职责实现情况的描述。在这一点上，整体支出绩效评价和部门绩效评价是基本重合的。设计部门整体支出的绩效评价方案时，不能把其和部门绩效评价完全割裂开，而应该按照部门职责、结合战略规划确定部门绩效目标。从已经完成的部门整体支出绩效评价试点来看，结果也是如此。无论设计评价方案的出发点如何，在认定绩效目标方面，最终都会回到部门履职情况上来。

　　(二)部门整体支出绩效评价的重点和难点是目标与资金之间的关系

　　部门整体支出绩效评价不同于政府部门绩效评价的其他维度，是以预算为基础，以目标设定及实现情况为核心开展的评价工作，重点是说清楚目标与资金之间的关系，从而评价资金的使用效率和效果。在部门整体支出绩效评价试点过程中，这一点也是最难以评价的。一般情况是：部门编制了完整的预算，包括基本支出和项目支出，也确定绩效目标和年度工作重点。但是，没有明确、细致的方案把目标和资金有效地联系起来，特别是基本支出和其对应的日常工作应该实现的绩效目标之间的关系。

　　在当前的预算体制下，难以把部门绩效目标和部门整体预算直接挂钩。因此，在当前进行部门整体支出绩效评价，可以考虑单独评价部门绩效目标完成情况，和部门预算管理控制情况，从绩效实现和预算控制两个维度评价部门整体支出绩效实现情况。

　　(三)部门整体支出绩效评价应强调监督的外部特性

　　部门整体支出绩效评价反映的公共资金使用的效率和效果，是公众非常关注政府运行情况，所以不应简单地把部门整体支出绩效评价作为政府内部绩效管理的一部分，而应该使这项监督措施尽量外部化，在形式上保证监督的客观独、独立和公正性。通过制度使政府部门负责任地达到项目成果，以提公众对政府的信心。

　　参考文献：《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作细则》

　　《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》