事前绩效评估与预算评审的关系

摘要：事前绩效评估和预算评审都是在预算编制阶段进行，二者的主要目的都是在前端控制财政资金的使用，但是事前绩效评估更为前置，事前绩效评估主要针对资金申报的必要性和可行性进行定性评估，确定项目是否符合申报要求，解决“支持与否”的问题;预算评审主要对项目申报的各项预算内容进行定量评审，重点控制资金支持规模，解决“支持多少”的问题。二者在目的、对象、内容、阶段及方式等方面均存在差异，虽然同为预算编制阶段控制资金使用的有力手段，但二者之间不存在必然的联系，是相对独立的两种预算管理手段。

　　2010年北京市财政局开始在预算绩效管理中探索开展事前绩效评估工作，不断推进事前绩效评估试点工作。而北京市财政局投资评审中心的预算评审也是控制预算编报的重要手段。事前绩效评估和预算评审均是在预算编制阶段控制资金使用的有力手段，二者之间具备怎样的区别和联系?通过分析梳理二者的关系，将帮助我们进一步明确事前绩效评估和预算评审的特点。

　　一、事前绩效评估与预算评审的比较

　　《北京市市级项目支出预算管理办法》(京财预[2012]2278号)是北京市进行预算管理工作的主要依据，《北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》(京财预[2012]2892号)是北京市开展事前绩效评估的主要依据，《北京市财政投资项目评审操作规程(试行)》(京财经二[2003]1229号)是北京市进行预算评审的主要依据，这些文件分别对相关工作的对象、内容、方式、程序等做了规定，在文件的基础上，结合其他相关资料，进行以下的比较和分析：

　　(一)目的

　　《北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》中对事前绩效评估的定义是“财政部门根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报理由等内容，通过委托第三方的方式，运用科学、合理的评估方法，对项目实施必要性、可行性、绩效目标设置的科学性、财政支持的方式、项目预算的合理性等方面进行客观、公正的评估。”评估的目的是：加强预算科学化精细化管理，提高预算资金分配决策的科学性、公开性和公正性。同时该文件规定事前评估的结果分为“予以支持”、“调整完善后予以支持”、“部分支持”、“不予支持”4种。

　　《北京市财政投资项目评审操作规程(试行)》中指出预算评审主要是对项目预算的项目建设程序及各项预算内容(包括建筑安装工程预算、设备投资预算、待摊投资预算和其他投资预算等)进行评审，以确定项目预算的合规性、合理性。评审的目的主要是围绕预算的合规性及合理性。

　　从上述比较可见，事前绩效评估与预算评审均是为了控制预算编报，但二者的本质目的和侧重点存在差异：事前绩效评估主要评估项目的必要性和可行性等，从评估结论可以看出评估目的主要解决“支持与否”的问题，虽然事前绩效评估也对预算合理性进行评价，也有“部分支持”的评估结论，但是这里预算合理性主要是指预算编报是否有据可依，“部分支持”的结论主要评估项目中具体哪部分的预算建议予以支持、哪部分的预算建议不予支持，归根究底还是解决“支持与否”的问题;预算评审主要结合工程量计算、材料价格、预算定额选用、设备型号等具体数字对各项预算内容进行评审，重点在于控制资金支持规模，主要解决“支持多少”的问题。

　　(二)对象

　　《北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》中明确事前绩效评估对象包括与市财政局直接发生预算缴拨款关系的市级国家机关、政党组织、事业单位、社会团体和其他独立核算的法人组织等申请财政资金的项目，主要是拟列入政府办实事的项目、保障民生类项目、城市管理服务和城市建设类项目等社会关注度高的项目。《北京市市级项目支出预算管理办法》中规定对保障民生类项目，城市管理、服务和城市建设类项目等社会关注度高、资金量的项目实施项目事前评估。

　　《2014年北京市预算编报指南》中可以看出预算评审的对象主要包括工程修缮改造项目、信息化运维项目、信息系统改造项目、购置项目、大型会议及活动项目、环境综合治理项目等。《北京市市级项目支出预算管理办法》中规定对未实行项目支出定额标准化管理且申报金额200万元以上的项目、涉及信息化运行维护和改造支出的项目、其他经财政审核有必要送审的项目进行预算评审。

　　事前绩效评估处于试点推广的发展阶段，试点单位包括市民政局、市人社局、市教委等，试点项目主要涵盖社会关注度高的项目，主要包括保障民生类项目等。预算评审更侧重于项目预算的定额标准化管理和预算规模的控制，对象主要为未实行定额标准化管理、涉及资金量较大的项目。

　　(三)内容

　　事前绩效评估的内容主要包括项目实施的可行性和必要性等内容，《北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》中指出事前绩效评估的内容主要包括项目实施的必要性、可行性、绩效目标、财政支持范围及方式、项目预算和其他内容等6方面的内容。

　　预算评审的内容主要包括项目建设程序和各项具体预算内容等，《北京市财政投资项目评审操作规程(试行)》中指出预算评审内容主要包括项目建设程序、建筑安装工程预算、设备投资预算、待摊投资预算和其他投资预算等5方面的内容。

　　经上述比较，分析可见：事前绩效评估主要内容是根据政策方针制度、战略规划、项目单位具体实施条件等定性评估项目是否具备必要性和可行性，是否符合立项支持条件，而项目预算是否明确充分仅为评估内容中的一小部分。预算评审中大部分内容是结合工程量的计算、具体设备型号、市场价等具体数字对各项预算内容进行定量评审，以确定项目预算的合理性，明确项目预算的具体支持规模。

　　(四)阶段

　　事前绩效评估和预算评审的预算评审均在项目预算编制阶段进行评价，然而由于事前绩效评估的目的在于解决“支持与否”的问题，预算评审的目的在于解决“支持多少”的问题，所以事前绩效评估相较预算评审更为前置，事前绩效评估确定给予项目立项支持后，项目根据实际需要进入预算评审的环节，若事前绩效评估确定对项目不予支持，该项目立项不成立，不再进行预算评审。如果某项目未被选为事前绩效评估对象，却为预算评审的对象，则直接进入预算评审的环节。

　　(五)方式

　　事前绩效评估的评估方式较为灵活多样，充分借助社会第三方力量(公共管理咨询方向)，由人大代表、政协委员以及专家分别从人大监督、民主监督和专业角度提出资金使用建议。预算评审主要借助于第三方评审机构(审计、造价方向)及专家的专业性提出资金使用建议。二者在借用第三方机构的类型方面存在差异，且事前绩效评估中有人大代表和政协委员的参与监督。

　　表：事前绩效评估与预算评审比较分析表

　　二、基本结论与启示

　　通过上述比较分析，帮助我们进一步明确事前绩效评估和预算评审的特点、作用，得出的基本结论与启示如下：

　　(一)事前绩效评估的特点

　　事前绩效评估相较于预算评审，其特点主要体现在以下4个方面：

　　1.事前绩效评估立足前端评估，着力解决“支持与否”的问题。事前绩效评估的阶段较预算评审更为前置，着力确定是否对项目给予立项支持。

　　2.事前绩效评估为定性评估，不具体评估资金规模。事前绩效评估主要目的是确定是否给予被评估项目予以立项支持，主要进行定性评估，不对项目预算资金规模进行具体评估。

　　3.事前绩效评估有人大代表和政协委员参与监督。事前绩效评估相较预算评审，涉及的监督力量和人员更广，除专家外，人大代表和政协委员均参与事前绩效评估的过程，进行项目情况和评估情况的监督。

　　4. 事前绩效评估处于探索阶段，专业性、普适性尚需加强。事前绩效评估的评估体系尚不够完善，无法形成定量的评估意见，定性评估意见多依赖于参与评估人员的专业素养，需进一步探索完善事前绩效评估体系，形成定量与定性分析结合机制，以增加评估结论的专业性和科学性，促进事前评估工作的推广、发展。

　　(二)预算评审的特点

　　预算评审相较于事前绩效评估，其特点主要体现在以下3个方面：

　　1.预算评审阶段相对后置，主要解决“支持多少”的问题。预算评审的阶段较事前绩效评估相对后置，主要通过评审确定对项目支持的资金额度。

　　2.预算评审为定量评审，需明确项目预算规模。预算评审主要为定量评审，结合工程量计量、定额套用、材料设备市场定价、型号、数量等具体数据对各项预算内容进行评审，确定具体预算规模。

　　3.预算评审主要评审预算的合规性、合理性。预算评审主要借助审计、造价方向的第三方中介机构进行评审工作，主要对预算内容的合规性及合理性进行评审。

　　(三)事前绩效评估与预算评审的关系

　　事前绩效评估和预算评审都是在预算编制阶段进行，但是前者主要针对资金申报的必要性和可行性进行定性评估，确定项目是否符合申报要求，解决“支持与否”的问题;后者主要对项目申报的各项预算内容进行定量评审，重点控制资金支持规模，解决“支持多少”的问题。二者在目的、对象、内容、阶段及方式等方面均存在差异性，虽然同为在预算编制阶段控制资金使用的有力手段，但二者之间不存在必然的联系，是相对独立的两种预算管理手段。

　　项目是否进行事前绩效评估与是否进行预算评审，不存在矛盾性和必然联系。项目可根据实际需要，单独进行事前绩效评估或预算评审，亦可在进行事前绩效评估确定支持立项后，进入预算评审环节确定支持规模。建议对于资金规模浮动范围较大的项目，将事前绩效评估和预算评审紧密结合起来，发挥合力，保证财政预算体系的科学完善化。

　　参考文献

　　[1]《北京市市级项目支出预算管理办法》(京财预[2012]2278号)

　　[2]《北京市市级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》(京财预[2012]2892号)

　　[3]《北京市财政投资项目评审操作规程(试行)》(京财经二[2003]1229号)

　　[4]《2014年北京市预算编报指南》