财政支出绩效评价指标体系应用分析

　摘要：“随着财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的确立，我国财政管理已进入以支出管理为重点的新阶段。作为支出绩效管理基本技术手段的绩效评价指标体系，不仅关系到绩效评价活动的实质性开展，也关系到评价对象下一周期绩效的改进和提高，而且其所具有的强烈的价值取向引导着评价对象未来的发展方向”，因而对绩效评价指标体系的研究对于推动预算绩效管理工作向更为科学、规范的方向发展而言起到关键作用。 《关于印发<预算绩效管理工作规划(2012-2015年)>的通知》(财预[2012]396号)文件提出完善绩效评价指标体系的要求，要同时从绩效指标、评价标准和指标权重三方面进行完善。本文在对我国财政支出绩效评价指标体系研究现状及其重要意义进行分析的基础上，以“专业技术人才知识更新工程项目”为例，在梳理绩效评价指标分级的过程中，对财政支出绩效评价指标体系具体应用进行简要阐述，力求为评价机构、被评价单位应用绩效评价指标体系提供借鉴经验。

　　对于绩效评价指标体系的研究主要体现在两个方面：一是各级财政部门和行政事业单位对绩效评价指标体系框架的不断更新、完善以及推动各领域、各行业个性指标体系框架的出现、发展;二是对于现有绩效评价指标体系该应用的研究。前者属于理论范畴，后者属于实践范畴。而“绩效评价指标体系由分级指标、指标权重和评分标准构成”，因此，对绩效评价指标体系实践应用的研究也应包括这三个层面。本文着重对绩效评价指标体系指标的分级应用进行探讨。

　　一、财政支出绩效评价指标体系应用背景分析

　　绩效评价指标体系是指“能够反映财政支出结果可量化、可衡量的各类指标体系，包括绩效指标体系和评价标准体系”，它是衡量一个项目或部门在一定时期内投入、管理、产出和效果情况好坏的标准，财政支出的“追踪问效”正是通过绩效评价指标体系得以实现。由于财政支出项目涉及行业多，分布领域广，绩效评价的主体和客体应当充分考虑具体项目或部门特点，并结合经济和社会发展实际，设置和选取合适的绩效评价指标，及时对指标体系进行调整和完善。

　　目前，我国财政支出绩效评价主要是以评价机构聘请专家组的形式开展，评价机构、专家组以及被评价单位应重视绩效评价指标体系细化的合理性和使用的有效性，三方共同参与至关重要。但当前制定绩效评价指标体系的主体主要是评价机构，专家组和被评价单位的参与尚不深入。

　　为探索解决绩效评价指标体系应用上的问题，我们在开展 “专业技术人才知识更新工程项目”(以下简称“知识更新工程项目”)绩效评价期间，一方面，通过采取一定的处理方法，使评价指标体系尽量趋于合理;另一方面，加强评价专家和被评价单位对指标体系制定的参与程度，尽力做到指标体系贴合项目实际，提高指标体系的科学性和使用有效性。

　　二、个案项目简介

　　为贯彻落实科学发展观、更好的实施人才强国战略，国务院下发《中共中央国务院关于印发<国家中长期人才规划纲要(2010-2020年)》(以下简称“纲要”)的通知，将大力开发经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才列为我国人才队伍建设的一项主要内容。为完成该项工作，纲要提出大规模开展重点领域专门人才知识更新培训的举措，并将专业技术人才知识更新工程列入十二项工程之一，明确每年培训100万名高层次、急需紧缺和骨干专业技术人才，到2020年，累积培训1000万名左右;依托高等学校、科研院所和大型企业现有施教机构，建设一批国家级继续教育基地的目标。2013年，该项目主要内容为：

　　(一)举办高级研修班：遴选确定270期左右高级研修项目，培养1.5万名高层次急需紧缺人才;

　　(二)国家级继续教育基地建设：制定出台《国家级专业技术人员继续教育基地建设管理办法》，并新建20个国家基地;

　　(三)实施急需紧缺人才培养培训和岗位培训：在13个重点领域培训急需紧缺人才和岗位人员105万人;

　　(四)加强工程基础建设工作：研究制定《专业技术人员继续教育规定》、《专业技术人才知识更新工程经费管理办法》，加强继续教育网络平台建设，加强课程和教材体系建设。

　　三、基于个案项目支出绩效评价指标体系的完善及应用

　　根据财政部《关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》(财预[2013]53号)(以下简称“53号文”)，项目支出绩效评价指标体系包括投入、过程、产出、效果4个一级指标，项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益6个二级指标和项目立项规范性、资金到位率、管理制度健全性、实际完成率、经济效益、社会效益等20个三级指标。53号文对绩效评价指标体系框架的使用进行了说明，各级财政部门和预算部门开展绩效评价工作时，既要根据具体评价对象的不同，以《预算绩效评价共性指标体系框架》为参考，在其中灵活选取最能体现绩效评价对象特征的共性指标，也要针对具体绩效评价对象的特点，另行设计具体的个性绩效评价指标。

　　(一)评价机构细化、完善分级指标

　　细化项目绩效评价指标体系分级指标的步骤：一是确定三级指标。由于指标框架的所有三级指标均适用于本项目，所以保留现有三级指标体系框架。二是将现有三级指标分为共性指标、个性指标，针对共性指标、个性指标的不同特点，采取不同的处理方式细化各四级指标。

　　1.共性三级指标的细化

　　(1)共性三级指标范围：投入、过程2个一级指标下属的所有三级指标为共性三级指标。

　　(2)共性三级指标的定义依据：所细化出的四级指标对所有项目具有普遍适用性。

　　(3)构建指标细化模型，细化三级指标

　　细化共性三级指标时，以指标解释和说明为依据，分解某一共性三级指标所要衡量的所有内容，并逐一列出;结合项目实际情况，保留所有与项目相符的四级指标。以绩效目标合理性为例，具体操作步骤为：

　　①分析、分解指标说明：根据绩效评价指标体系框架中绩效目标合理性指标说明包括的是否符合国家相关法律法规、国民经济发展规划和党委政府决策等4项评价要点，将绩效目标合理性分解为合法合规性、国民经济发展规划相符性、党政决策相符性、职能相符性、事业发展需求相符性、正常业绩水平相符性6项四级指标。这6项四级指标可进一步细分为两类，其中：合法合规性、国民经济发展规划相符性、党政决策相符性、职能相符性、事业发展需求相符性主要考核绩效目标设立依据的充分性，正常业绩水平相符性主要考核延续性项目当年设置的绩效目标与往年业绩水平相比，或新增项目设置的绩效目标与同类型项目业绩水平相比是否有较大偏差。两类指标考核重点不同，为并列关系，对于一般延续性项目而言，两类指标均应有所体现。

　　②结合项目实际情况对四级指标进行取舍：“专业技术人才知识更新工程项目”根据纲要确定，而非为贯彻落实国家某项法律法规而设立;项目实施是某部履行“组织实施重大继续教育专项”职责的体现;项目自2011年起至今已实施3年，为延续性项目，当年绩效目标设置与往年相比是否存在偏差可考量。综上，对于此项目而言，上述6项四级指标中合法合规性为不可考量指标，国民经济发展规划相符性、党政决策相符性、职能相符性、事业发展需求相符性、正常业绩水平相符性为可考量指标，而纲要既是我国人才发展的一项中长期规划，又是政府的一项重大决策，因此国民经济发展规划相符性、党政决策相符性可合并。最终该项目绩效目标合理性指标保留的四级指标为国民经济发展规划相符性、职能相符性、事业发展需求相符性、正常业绩水平相符性4项。

　　2.个性三级指标的细化

　　(1)个性三级指标范围：产出、效果2个一级指标下属的所有三级指标为个性三级指标。

　　(2)个性三级指标的定义依据：所细化出的四级指标只适用于某一个别项目。

　　(3)全面分析项目内容，细化三级指标

　　项目产出和效果的考核要点为项目实际实施内容，以及所实施内容实际带来的效果。为使绩效评价指标体系全面反映项目产出和效果，所细化出的四级指标应涵盖项目实施的全部内容。但由于指标体系框架中的产出指标均为定量指标，因此，在将三级指标细化为四级指标时，要综合考虑各四级指标是否都可量化及是否有重复考核的问题，需对细化后的四级指标进行调整。以实际完成率和完成及时率为例，具体操作步骤为：

　　①综合考虑定量指标设置的合理性。实际完成率主要通过计算实际产出数与计划产出数的比例考核数量指标的完成程度，考核前提是各项内容要设定产出数量指标;完成及时率是通过计算实际完成时间与计划完成时间的比率考核时效目标的完成程度，考核前提是各项内容已设定产出时效指标。

　　“知识更新工程项目”绩效目标中的4项产出内容中，个别内容无法量化产出数量，如继续教育网络平台建设;大部分内容未设定进度指标且个别内容无法设定进度指标，故完成及时率无法考量，如新建国家级继续教育基地经费具有补贴资金性质，是对通过评审的国家级继续教育基地给予一定的资金补助，基地的具体建设进度由各承担单位掌握。

　　因此，为使各项四级产出指标做到全面考核和可操作，将完成及时率调整为完成及时情况，将对“继续教育网络平台建设”实际完成率的考核放在完成及时情况指标下进行考核。这样的调整主要基于对某一产出内容实际完成率和完成及时情况进行考核时，其指标解释或标准是否相同。如继续教育网络平台建设内容若设置实际完成率，其指标解释为2013年是否完成对继续教育平台的建设;该内容若设置完成及时性指标，其指标解释为继续教育平台是否在2013年内完成。两个指标解释相同，同时设置两个指标存在重复考核的问题，因此可将对该内容实际完成率的考核与完成及时情况合并。

　　②各项三级指标的考核应全面覆盖项目实施内容。“知识更新工程项目”包括4项内容，细化出的四级产出、效果指标应涵盖全部四项内容。如经细化的“实际完成情况”包含的四级指标包括培训高层次、急需紧缺和骨干专业技术人才工作完成及时情况，新建国家继续教育基地工作完成及时情况，编印公需科目教材工作完成及时情况 ，研究制定《专业技术人员继续教育规定》、《专业技术人才知识更新工程经费管理办法》，工程网络体系开发工作完成情况5项，涵盖该项目所有产出内容。

　　(二)征求专家意见并完善指标体系

　　以往绩效评价过程中，评价专家的精力主要集中于对资料的分析，忽视对绩效评价指标体系制定过程的参与，专家往往在评价会现场才见到终版绩效评价指标体系。但评价指标体系的最终使用者是专家，专家参与制定一方面为指标确定提供技术指导，提高评价指标体系的科学性、可操作性;另一方面，专家对指标体系制定过程的参与也是加深其对指标体系理解的过程，尤其是第一次参与绩效评价工作的专家，参与指标体系制定过程有助于其在评价会现场进行准确打分。“知识更新工程项目”绩效评价指标体系的设定过程尽量做到了管理专家全程参与。

　　1.各项指标细化过程中咨询专家意见

　　细化项目各级指标过程中，评价机构就指标设置的合理性、如何设置绩效评价指标体系使专家打分更具操作性等问题咨询专家意见。专家从项目管理的规范性角度出发，对指标的取舍和调整方法给予指导意见。

　　2.组织专家对绩效评价指标体系进行讨论

　　专家预备会上，评价机构组织专家就初步确定的指标体系进行讨论，进一步明确各级指标，对指标解释和评分标准提出修改意见，如制度执行有效性评分标准提到的“技术鉴定等资料是否齐全”不符合项目实际情况，可能对专家打分造成困惑，建议删掉此种表述。

　　3.评价会前发送绩效评价指标体系至所有专家

　　预备会后，评价机构根据专家意见调整指标体系，并在正式评价会前将终版绩效评价指标体系发送至各位参会专家，请专家提前熟悉评价依据和标准。

　　(三)征求项目单位意见并调整相应指标

　　项目单位对指标体系的意义和作用理解不够深入导致其对绩效评价指标体系的制定参与程度不高。在本项目评价过程中，评价机构采取措施增加被评价单位对绩效评价指标体系的利用程度。

　　1.提前发送指标体系框架

　　该项目首次参与绩效评价，评价机构在首次入户时将绩效评价指标体系发送至项目单位，建议项目单位提前了解评价内容，对照具体指标和评价标准有针对性的准备资料。

　　2.就初步确定的绩效评价指标体系征求项目单位意见

　　评价机构初步确定绩效评价指标体系后发送至项目单位征求意见。项目单位对各项指标的合理性、指标解释的客观准确性进行判断，并提出修改意见。如产出指标中的实际完成率指标包括新建国家级继续教育基地一项，评价机构根据项目材料内容设定指标值为20/20，项目单位认为按照资金与事项对等的原则，当年某部直接扶持10家国家级继续教育基地，而另外10家基地扶持资金由财政部直接拨付，所以该指标值应为10/10。评价机构经与专家沟通后认为，项目单位虽不直接拨付另10家基地扶持资金，但项目的组织、实施、监管责任均属该部门，经协商确定该指标值仍为20/20，但需说明资金关系。项目最终确定的产出指标详见表1。

表1：“知识更新工程”项目产出指标

　　四、结束语

　　遵循一般绩效评价指标体系设置应遵循的“目的性与系统性相结合、完整性与导向性相结合、科学性与可操作性相结合、定量分析与定性分析相结合”的原则，综合运用指标体系设置方法，发挥各主体的作用，“知识更新工程项目”所设置的绩效评价指标体系和最终评价结果得到评价专家、被评价单位的认可，基本实现充分体现项目实施的绩效并发现项目绩效管理问题的目标。

　　绩效评价是财政部自上而下推行的财政预算体制改革中的一项重要工作，目的之一是借绩效评价增强被评价单位的绩效管理理念，但在实施过程中无疑增加了被评价单位的工作负担。在相关激励奖惩措施不够健全的情况下，让被评价单位对该项工作引起足够重视难度较大，尤其当评价结果令项目单位不甚满意的情况下，会增强其抵触情绪。在这种形势下，以绩效评价指标体系为突破口，通过各主体的有效配合制定出科学、合理的评价指标体系，确保评价结果的准确性;让被评价单位充分参与指标体系的研究和制定，增强其绩效评价的主体意识，既解决项目单位对评价结果存在异议的问题，又能使其加深对绩效评价工作的理解，无论是对项目单位而言，还是对推动整个预算绩效管理工作进程而言都将起到重要作用。

　　参考文献：

　　[1]章磊，张艳飞，李贵宁.财政支出项目绩效评价指标体系设计框架及其应用研究[J]. 当代财经. 2008，(8)：50。

　　[2]恩施州财政局课题组.财政支出绩效评价指标体系构建问题研究[J].财政与发展.2006，(05)：35-36。

　　[3]《北京市财政局关于印发<北京市财政支出绩效评价实施细则>的通知》(京财绩效[2013]2772号)

　　[4]《关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》(财预[2013]53号)

　　[5]http://baike.baidu.com/link?url=4kYD7aMuF-RfWiQJ03LkcYz8YF7Q3jqzhjom4vMT1fAwLgxqZQTQB_hp4Kbu7-4iDThypVHNaEGYhPbvccltca