转移支付资金绩效评价探索

摘要：为提高财政资金使用效益，北京市逐步扩大财政支出资金绩效评价范围，转移支付资金作为政府财政支出的一部分被逐步纳入绩效评价试点工作中。但目前该类资金评价经验尚不成熟，存在较多难点，本文根据转移支付绩效评价工作实践，初步整理了转移支付资金项目的绩效评价特点、难点及工作经验与大家分享。

一、  转移支付概述

随着我国经济体制从计划经济向市场经济转型，自1994年起，我国开始实施分税制预算管理体制，确立了中央与地方之间较为规范的事权、财力划分关系，明确了各级政府的税收管理权限，以及所需承担的支出。一路走来，分税制预算管理体制的运行在促进我国经济结构有效调整等方面取得了巨大成效，但也随之产生了一些问题。由于我国各地区资源状况、经济发展水平等存在较大差异，分税制改革的实行导致部分地方政府出现所得收入不能满足当地基本公共服务支出的情况。为实现各地公共服务水平均等化，转移支付作为一种财政资金转移制度随之产生。

（一）转移支付资金概念及分类

转移支付是指政府或企业的一种不以购买本年的商品和劳务而作的支付，即政府或企业无偿地支付给个人或下级政府，以增加其收入和购买力的一种支付方式。可以说，转移支付是一种收入再分配形式，主要包括一般性转移支付、专项转移支付、分类转移支付三种类型。

表1 转移支付类型及特点

转移支付类型	概念理解	特点
一般转移支付	一般性转移支付也被称为无条件转移支付、非选择性转移支付。它是指上级政府根据不同层次政府间在组织财政收入能力、必要支出需求和各地自然经济和社会条件的差异等因素，统一制定法定标准公式并以此为依据，将其本级财政收入无偿转作下级政府收入来源形式。其转移支付对款项的使用范围不作要求。	此类转移支付资金一般不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用。
专项转移支付	专项转移支付也被称为有条件转移支付或者是选择性转移支付,是相对于无条件转移支付而言的。专项转移支付是一种附带条件的拨款,款项的接受者必须按规定的方式使用拨款资金。比如说专门用于教育、环保等特定的用途。专项转移支付按地方政府是否参与又可以分为配套式和非配套式。	专项拨款是指附加条件和政府间财政转移支付，拨款提供者在某种程度上指定了资金的用途，拨款接受者必须按照规定的方式使用这些资金,专款专用是其最基本的特征。
分类转移支付	分类转移支付是一种介于一般性转移支付和专项转移支付之间的拨款类型。例如:上级政府向下级政府拨出一笔款项作为教育经费，下级政府可以用来给学生购买图书、可以用来给教师发工资，亦可以用来修建校舍，教学仪器等等。只要保证款项用途范围不超过教育方面，下级政府在此范围内拥有资金使用的自主权。因此分类转移支付是一种适用范围较宽的有条件的转移支付。	介于一般性转移支付和专项转移支付之间的拨款类型。在规定的资金使用范围内有一定的自主权。

（二）转移支付政策发展历程

20世纪90年代以来，我国财税体系变化较频繁，紧随每一次财税体系改革的是对转移支付政策的调整和完善。1994年，我国进行分税制改革，开始实施分税制预算管理体制，各级政府之间在明确划分事权及支出范围的基础上，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制。1995年，中央政府正式引入针对地区财力差距的一般性转移支付，随后各省市根据中央政策逐步建立适合本地区发展的转移支付政策，下面以北京市为例，阐述转移支付政策的建设发展历程。

2000年以来，为实现公共服务均等化、弥补区县政府财力不足及不均状况，北京市在调整和完善分税制财政管理体制的过程中不断完善转移支付政策，逐步建立了包含激励制衡机制、均等化转移支付、政策性转移支付及专项转移支付在内的多层次、多形式的转移支付体系，并针对各项转移支付政策先后出台了相关文件，逐步明确了转移支付资金的管理及使用要求，各区县可以通过公式或补助标准测算自身所能获得的转移支付资金。

表2 北京市转移支付政策发展历程及核心内容

序号	政策文件	核心内容
1	《北京市人民政府关于北京市财政管理体制改革的决定》（京政发[1999]43号）	自2000年开始与区县实行彻底分税的财政体制，分税制改革的同时建立并逐步完善了市对区县转移支付制度。在分税制财政体制下，北京市将通过收入激励调节机制取得的财力和每年安排的定额投入资金作为转移支付资金的来源，根据区县收入努力程度、人均财力及公共支出水平，以转移支付的方式促进区县社会公共服务水平的提高。
2	《北京市人民政府关于完善市与区县分税制财政管理体制的通知》（京政发[2005]16号）	重点解决市区两级政府支出管理的问题，加大转移支付力度，增加了公共事业发展补助、农村税费改革转移支付、基层公益事业专项补助、农村社会事业专项补助和各功能区专项转移支付。
3	《中共北京市委、北京市人民政府关于进一步完善市与区县分税制财政管理体制的通知》（京发[2008]27号）	通过将部分共享收入调整为区县固定收入，增加功能区转移支付和划转市对区县专项转移支付等方式，提高了一般性转移支付的规模和比例，进一步促进事权与财力相匹配，引导区县落实功能定位。

二、专项转移支付资金绩效评价特点及难点

随着地方分税制改革和转移支付政策制度的不断完善，对这类资金使用的效果也越来越受到地方政府和社会公众的关注，针对转移支付资金使用管理的监督评价机制有待建立、完善。基于以上对转移支付政策的理解，以及我们对绩效评价相关政策的研究、学习，我们认为，一般性转移支付和分类转移支付由于没有严格规定资金的使用范围或具体用途，可以认为对这两类转移支付资金的绩效评价与一般项目资金的绩效评价无较大区别，甚至由于在资金的管理和使用方面给予被转移地区政府一定的自由度，针对资金的评价要求较一般项目会更加宽松。但对于专项转移支付而言，相关的政策要求则更加明确、严格，因此，下文及以后工作中将主要探索专项转移支付资金的绩效评价问题。

（一）专项转移支付资金管理特点

1.项目申报、执行涉及多层级部门，环节较多

由于专项转移支付资金的特殊性，该类项目在申报、审批、执行中，一般会涉及上级政府、上级财务主管部门、上级业务主管部门、本级政府、本级财务主管部门、本级业务主管部门等，涉及层级较多，各级相关部门工作及职责各有不同。以北京市财政局颁布的《市对区县专项补助管理办法》为例，我们以区县财政局承担的主要工作和职责为脉络，展现了转移支付资金在申报、执行过程中涉及的相关方及主要工作职责。具体内容如下图：

图1： 市对区县专项转移支付项目申报、管理流程图

从上图可以清晰的看出，区县财政局会同区县有关部门主要负责资金的申请、分配、执行、监督管理及结果上报等工作，市财政局商有关部门主要负责对申报资金的审核、资金拨付、执行监督及验收、评价等，项目申报、执行跨层级，且涉及多个部门、多个环节，实际执行过程中容易出现有关部门对管理责任认定不清，部门间互相推诿、执行不力等情况，使得项目执行进度缓慢、资金使用效益不高。

2.专项转移支付资金在资金转移脉络上属于上下级之间转移

专项转移支付资金是上下级政府之间进行的财政资金转移，并较为严格的规定了资金的使用范围，对于北京市来说，即北京市财政局将财政资金用于其下属区、县所申报项目支出，财政资金实现了上下级部门之间的转移，不同于一般项目的同级资金流转。专项转移支付资金虽严格规定资金使用范围，但由于跨层级拨付、使用，对资金的管理容易出现监管盲区，导致挪用、挤占转移支付资金的违规行为不断发生，专项资金不能做到专款专用。

（二）专项转移支付资金绩效评价难点

专项转移支付资金绩效评价工作尚处于试点阶段，尚未形成成熟的评价思路及工作方法，可借鉴经验较少，结合专项转移支付资金申报、管理特点，我们初步梳理了该类资金的评价难点。

1.专项转移支付管理制度尚不健全，绩效评价工作依据不够充分

目前，专项转移支付资金的相关管理制度体系尚不够健全。以北京市为例，目前虽已出台了相关资金管理办法，但缺乏依据政府间事权关系的划分而制定的项目管理制度建设。对该类项目各阶段各层级部门具体职责、管理范围、管理权限及责任追究等方面界定不清，容易引发项目管理越位或不到位现象，而评价过程中又没有相关制度依据支撑，在一定程度上加大了绩效评价工作的难度。

2.专项转移支付涉及层级及相关部门较多，评价责任主体确定难度大

由于专项转移支付资金的特殊性，该类项目在决策和执行中涉及至少两级政府多个部门，如何准确确定资金的评价责任主体，将影响专项评价方向是否正确、无偏差，后续评价思路的设计是否精准、重点是否突出。

以某市专项转移支付基础设施建设项目A为例，A项目由其市某区县某乡镇向区县发改委申请立项，区县发改委会同市规划委员会区县分局、国土资源局区县分局、区县环境保护局对项目进行评审，评审通过后，区县发改委批复该项目立项，区县财政局将项目纳入区县项目库管理。依据市政府出台的相关发展规划，经区县政府审议，区县财政局将A项目作为市对区县转移支付项目向市财政局申请转移支付资金，经市财政商有关部门进行评审、论证，并上报市政府审议通过后，将专项转移支付资金下达至区县财政局。在接到资金拨付通知后，区县财政局将资金拨付至乡镇，乡镇负责项目的执行工作，在执行过程中，乡镇通过招标委托具体公司执行各工程。

由此可以看出，A项目从决策到执行各个环节涉及市级、区县、乡镇3个层级的多个相关部门，其中，区县财政局与区县发改委、区县规划委员会、区县环保局等是同级部门，与区县政府是上下级的不同职能部门。因此，在确定A项目的评价责任主体时，需考虑专项转移支付资金特点，权衡事权与财权各方面因素，以达到主体明确，重点突出、思路清晰。

3.项目单位绩效管理意识较为薄弱，体现专项绩效的相关信息、资料难以获取

专项转移支付项目一般是下级政府及有关部门作为具体管理、执行单位，因此，评价重点主要是在对专项整体绩效实现情况进行诊断的基础上，对下级政府及有关部门项目组织实施情况和资金管理、使用情况进行评价。但在工作过程中发现，下级政府及有关部门绩效管理意识较为薄弱，一般没有与专项管理相对应的组织机构和管理制度，执行中对自身职责认识不清晰，对专项执行、监管不到位，存在资金管控不得当、资金使用不规范等现象。并且，在项目执行完毕后，对项目产出效果及工作情况总结不及时，档案资料保存不完整，给绩效评价工作的资料搜集及项目产出、效果的判定带来较多困难。

三、  专项转移支付资金绩效评价方法探索与实践

结合上述实例，通过开展对专项转移支付项目A的绩效评价工作，我们对该类项目绩效评价工作的评价思路、评价重点、评价方式、指标体系设计、工作底稿等进行了初步探索，以下以项目A为例具体阐述相关内容。

（一）根据区县财政工作职责及项目特点，确定评价工作思路

根据专项转移支付项目特点，在对此类项目进行绩效评价时需根据具体情况确定绩效评价责任主体。按照项目A的具体情况，不论项目前期立项论证复杂程度如何，项目最终由区县财政局向市财政局申请专项转移支付资金，并具体负责转移支付项目的申报、资金拨付及资金监管等工作。因此，我们制定的评价思路为：主要以资金为脉络，评价区县财政通过对资金的申报、拨付和监管，如何确保项目绩效的实现以及项目取得了哪些绩效，其中区县财政是第一评价责任主体。此外，鉴于项目的具体落实、执行，资金的具体使用都在乡镇相关部门，我们又将乡镇相关部门确定为第二评价责任主体，重点评价其是否按照项目进度计划实施项目，项目执行质量如何，资金使用是否规范等。具体如下图：

  

图2 ：市对区县专项转移支付项目绩效评价思路图

（二）根据项目特点，明确项目评价重点

根据项目特点及内容，从项目决策、项目管理和项目绩效三个方面明确项目A的评价重点。其中：项目决策方面，主要对项目目标设置、项目决策过程等情况进行评价；项目管理方面，主要对区县和乡镇两个层次的项目资金管理情况和项目实施过程管理情况进行评价；项目绩效方面，主要是对项目产出和实施效果进行评价。具体内容如下图。

图3：市对区县专项转移支付项目绩效评价重点

（三）依据绩效指标体系设计工作底稿

为及时记录项目进展情况，在工作过程中，我们制定了与指标体系相对应的专项转移支付项目绩效评价分析底稿，记录项目相关核心内容，便于对项目整体情况进行把握。具体工作分析底稿样表如下。

表3：A项目绩效评价分析底稿样表

该工作底稿依据指标体系设计，贯穿于项目绩效评价全过程，便于及时记录项目进展情况及存在问题，使用该分析底稿能够突出项目评价重点问题，一方面可以使整个绩效评价工作紧紧围绕评价重点内容开展，另一方面可大大节省重复查找、整理资料的时间。

综上所述，通过开展转移支付项目资金的绩效评价试点工作，我们对该类项目的绩效评价工作的开展进行了初步探索，并总结了转移支付政策发展历程、相关概念及特点，针对专项转移支付资金研究了其管理特点、评价重点难点及评价思路、方法等，认为该类项目的绩效评价工作由于涉及层级、部门较多，因此在评价工作中首先要明确各责任主体的具体职责，从而确定工作中的评价重点和评价思路，同时，在工作中要注意与各部门及时沟通，以获取全面的项目信息。此次初步探索为以后开展此类项目积累了一定经验，但各阶段成果还处于初步探索阶段，有待在今后逐步完善。

参考文献：

[1]《中国改革开放30年（1978-2008）》，发展改革蓝皮书，社会科学文献出版社

[2]《北京市人民政府关于北京市财政管理体制改革的决定》  （京政发[1999]43号）

[3]《北京市人民政府关于完善市与区县分税制财政管理体制的通知》（京政发[2005]16号）

[4]《北京市财政局关于印发<北京市完善市与区县分税制财政管理体制划转事项资金管理办法>的通知》（京财预〔2009〕432号）

[5]《北京市财政局关于印发<市对区县专项补助管理办法>的通知》（京财预[2005]1504号）

[6]《进一步完善市与区县分税制财政管理体制研究》，北京市财政局课题组，北京市财政局预算处

[7]《关于进一步完善财政转移支付制度的思考》,[J],梁丹,经济研究参考，2008年07期

[8]《城市财政管理中的市对区县转移支付制度研究》，[D],张春燕,天津财经大学，2009

[9]《完善北京市与区县转移支付制度 优化公共产品资金供给机制》，马蔡琛,北京社科规划办网站，中国社会科学院财政与贸易经济研究所

[10]《关于完善北京市专项转移支付制度建设的研究——探索转移支付对北京市城乡一体化建设进程的作用》，崔旸，彭嘉蕙，张建，张诗涵，首都经贸大学项目研究，2011

[11]《试论我国市对区县有关财政管理体制性文件的决策和执行方式》，[J]，杨文彬，理论与现代化，2011年第6期