基于绩效评价的软课题类项目绩效管理探析

摘要：软课题类项目财政支出（以下简称“软课题类项目”）是财政支出的一个重要组成部分，近年来，随着财政支出绩效评价工作的不断深入，政府越来越重视“软投入”的产出和效果。软课题类项目因涉及委托内容多、项目效益短期内不可见等特点，一直以来是绩效评价一个难点。本文通过梳理软课题类项目的定义、分类、特点和绩效评价中存在的问题，同时以A部门为例，对软课题类项目管理中的问题进行总结，同时针对软课题项目绩效评价的特点及存在的问题，对软课题类项目绩效管理提出参考建议。

一、软课题类项目定义和分类

（一）软课题类项目定义

软课题类项目一般指：以促进经济、科技、社会和环境协调发展为宗旨，以提高科学管理和决策水平为目标，以为各级领导决策提供科学依据为根本目的，针对管理和决策实践中的系统性、复杂性问题，综合运用自然科学和社会科学知识、定量和定性方法进行的具有前瞻性、实用性的专题研究项目。

（二）软课题类项目分类

软课题类项目按照不同的划分维度可分为不同的类型，其中：按研究类型，可分为基础研究类、应用研究类、软科学研究类；按项目经费来源及项目级别，可分为国家级软课题研究项目、省部级软课题研究项目、厅局级软课题研究项目、横向课题研究项目、项目单位自行立项的软课题类项目；按组织管理方式，可分为项目单位自行研究类、委托专业机构研究类；按研究周期，可分为年度内软课题类项目、跨年度软课题研究类项目等。

二、软课题类项目绩效评价的特点及存在的问题

（一）软课题类项目绩效评价的特点

软课题类项目是自然科学、社会科学、技术科学、思维科学与哲学的相互交叉，逐渐发展形成的具有高度综合性的新兴学科群，涵盖了从设想、立项、实施、验收、成果应用的全过程。该类项目一般可分为三个阶段：选择阶段、实施阶段和完成阶段，其中项目选择阶段主要是从多个方案中选择最合适的项目方案；项目实施阶段主要是在规定的时间和成本等限制条件下完成项目，达到预期目标；项目完成阶段主要是整理、评价研究成果并进行研究成果推广应用。从绩效评价的角度来看，软课题类项目具备以下特点：

1.项目组织管理方式的外委

软课题类项目的组织管理方式一般包括两种：一种是由项目单位自行进行组织管理和课题研究；另一种是项目单位委托专业机构进行课题研究和组织管理。目前从实际工作来看，软课题类项目通过对外委托开展的内容较多即项目承担单位通过签订服务协议和合同的方式将具体的研究任务委托相关机构进行。

2.绩效的差异性和多样性

随着软课题类项目的进一步细化，不同类型软课题类项目的项目目标和绩效表现具备差异性和多样性的特点，以研究类型的划分标准为例：基础研究类项目注重理论创新，应用研究类项目侧重技术开发和应用，软科学研究类项目则侧重为提升决策科学化、民主化水平提供策略方面的支撑等。相应地，不同研究类型项目的主要绩效形式也不同，在主要绩效形式具备差异的基础上，不同类型项目的具体绩效表现形式又具备一定的多样性。如，以应用研究类项目为例，通常会有一定的技术创新，但往往也伴随着以形成新的标准值或参数、研究方法和思路为表现形式的理论创新，即应用研究类项目成果往往也会体现出基础研究类项目的成果特点。

3.研究成果的不确定性

软课题类项目的研究成果通常存在不确定性，主要表现在以下两方面：一是研究类项目属于探索性质，存在失败的可能性，尤其是基础研究类项目和应用研究类项目，可能无法在规定时间内取得成功的研究成果；二是研究成果的质量标准不够明确，如按任务要求研究成果为“2篇论文”但对论文发表的期刊质量要求不够明确，如要求研究成果为“研究报告”但对报告要解决某个问题到什么程度不够明确。

4.效益的滞后性

软课题类项目的成果从表现形式上可以概括为智力成果类的产出，如出版的论文、专著、研究报告、专利等，以及技术秘密等其它各种形式。一般情况下该类成果要通过交易或转化才能体现出经济效益、社会效益和生态效益等项目效益，同时并非每一项成果均能实现成功转化，有些成果需要一个特定的条件才能实现转化，有些成果太过超前需要科技水平发展到一定程度才能实现转化，纵使是能成功实现转化的成果，也往往需要1-5年的时间，甚至更长时间。因此在目前财政项目支出绩效评价通常在项目结束后一年即开展的情况下，绝大多数软课题类项目的效益还尚未发挥。效益的滞后性是由软课题类项目内在特性所决定的，在某种程度上无法完全避免。

5.效益的难衡量性

软课题类项目的效益往往具有长期性和影响性，为进一步发挥财政资金的杠杆作用，目前我国对软课题类项目的投入和支持，绝大部分是支持引导性和示范性的项目，以促进某一领域研究体系的形成和发展。而在现有的评价经验和数据积累条件的限制下开展的绩效评价工作，难以准确判定软课题类项目对整体研究领域的贡献度，即难以准确衡量财政资金投入在某研究领域形成的辐射影响和效益。

（二）软课题类项目绩效评价中常见问题

近年来，随着财政支出绩效评价工作的不断深入，软课题类项目的绩效评价工作逐步增多，结合该类项目的特点，目前软课题类项目绩效评价过程中存在一些普遍问题，主要表现在以下四方面：

1.项目委托内容偏多导致项目组织管理的评价内容较为单一

项目的组织管理是绩效评价的重要内容，目前软课题类项目对外委托的内容偏多，对于委托内容组织管理的评价目前尚局限于核查是否按要求签订合同，对直接影响项目成果质量的合同内容的合理性、具体过程质量控制手段是否到位等未给予重点关注，导致针对组织管理方面的评价内容较为单一。

2.绩效目标不明确导致项目完成程度无法准确衡量

绩效评价的一个主要内容是评价项目绩效目标的实现程度，但是软课题类项目的绩效目标通常不够明确：一是项目总目标形式上明确，但进一步分解和细化的具体目标不够清晰；二是跨年度项目缺乏年度阶段性目标，或者是阶段性目标模糊，难以衡量，一般未对各个阶段的具体工作成果体现形式进行明确。绩效目标的不明确导致无法准确衡量项目完成情况，给绩效评价工作的开展带来了一定困难。

3.项目绩效数据质量缺少评价标准导致评价结果不够科学

绩效数据为项目申报、立项、实施、总结整个阶段中与项目绩效密切关联的项目自身的目标、管理过程、成果等绩效数据。结合绩效评价实践，软课题类项目的成果数据主要存在以下问题：一是成果数据不真实，有些项目为完成项目合同书中所列的条款，编造成果支撑数据以提高绩效；二是绩效数据不准确，如一个承担单位同时进行多个科研项目，在填报某一个项目的绩效数据时将多个项目产生的共同绩效作为该项目的绩效上报，导致项目成果与项目实际工作不符；三是部分绩效管理数据缺失，项目承担单位对一些能反映该项目绩效的数据缺少总结和保留。目前软课题类项目的成果质量评价仍局限于是否按规定程序开展、项目成果报告形式是否规范、结构是否合理，针对项目成果的内容质量，尚未形成明确、科学的评价标准，在一定程度上影响了项目成果质量评价的科学性。

4.项目效益的滞后性导致效益部分年度评价结果的不够准确

目前的绩效评价工作一般以项目实施年度为单位即评价项目实施单位年度内产生的经济效益、生态效益、社会效益和可持续影响等。但由于软课题类项目具有效益滞后的特点，对项目效益的年度评价无法操作，在实际工作中，一般对预期的项目效益进行评价和衡量，而预期的效益通常缺乏有效的数据、材料支撑，评价依据不足，在一定程度上影响了项目效益评价结果的准确性。

三、软课题类项目绩效评价的探索——以A部门某改革项目为例

软课题类项目由于项目效益的不确定性、滞后性、难衡量性等特点，决定了对其进行绩效评价也存在诸多困难。通过对A部门改革项目绩效评价工作的实际分析，我们对软课题类项目存在的绩效管理问题进行了总结，并提出了相应的管理建议。

（一）A部门软课题项目管理的主要问题

通过调研，我们了解到A部门的该改革项目主要通过会议、调研和课题研究等方式具体开展。2013年，该改革项目中包括8个课题研究子项目，全部委托相关咨询公司、高校、研究院等进行。评价过程中，工作组总结A部门在软课题管理中存在以下问题：

1.对课题内容缺乏整体规划，过程中调整较多

A部门对于课题研究项目没有整体的规划，在年初编报预算的时候，可能确定的是做B课题，但是过程中又打算做C课题，确定做C课题的时候已经是年中，再通过确定项目承担单位、签订协议等环节，留给课题研究的时间已经不多。因此，很多课题研究项目截至绩效评价日尚未完成，无法提交成果。

2.多为定向委托，公开性和竞争性不足

由于软课题类的单个项目金额一般较小，A部门在确定课题研究项目具体承担单位时比较偏向于有长期合作关系的高校或咨询公司，缺乏科学合理的遴选机制，“懒”于通过三方比价、邀标等方式再确定合作单位，违背了“公平竞争、择优支持”的原则，也难以保证课题研究质量。

3.签订委托协议，代替合同

调研发现，A部门与项目承担单位多签订委托协议，没有签订正规的合同。在协议中也仅是将委托事项、双方权利义务、付费方式、合同期限等简单描述，对于成果质量、验收标准等没有明确要求，不利于保证成果质量和后期验收。

4.子课题完成后没有验收，同时未进行成果应用

截至绩效评价日，多数课题没有完成，部分课题提交了初步研究成果，个别子课题提交了课题报告。针对完成课题报告的子课题，A部门未组织课题成果验收，更没有对课题成果进行相应的应用，课题的成果相当于被“高高挂起”，钱花了，也有成果，但是没有解决问题，导致为了研究而研究。

（二）基于绩效评价的管理建议

1.制定总体规划，明确年度绩效目标

认真做好前期的可研论证工作，根据单位总体目标搭建合理的软课题研究框架体系和总体规划，并从战略高度分解并明确项目年度绩效目标、阶段性目标及对应成果体现形式，同时，进一步制定细化、量化、可考核的绩效指标。

2.规范项目过程管理，加强成果验收

建议项目单位在项目实施过程中，要严格按照项目申报内容执行，对确有需要进行调整的内容应严格履行调整审批手续，按照政府采购相关规定严格履行政府采购程序，签订正式合同。明确项目各个工作阶段的具体方案、项目成果和阶段性成果的展现形式和质量标准、要求，同时加强项目的验收和日常检查工作，全面反映项目实施全过程，加强对投入、过程、产出和效果等档案资料的收集和整理，进一步提高项目管理水平。

四、基于绩效评价的软课题类项目绩效管理建议

针对上述软课题项目评价的特点以及存在的难点，对软课题类项目绩效管理提出以下几点建议。

（一）加强顶层设计和制度建设

根据软课题类项目的特点，建议财政及行业主管部门需就软课题类项目支出绩效评价的目标、对象、范围、指标、方法和评价时点等问题共同进行深入探讨，在此基础上达成共识，为下一步工作的开展打下牢固的基础。同时，研究制定软课题类项目管理相关制度，为项目单位提供指导。

（二）深入贯彻落实绩效管理理念

建议项目单位明确和细化项目绩效目标，并在各类项目立项合同书中明确各项目承担单位的总目标、分目标和阶段性目标；加强软课题项目实施的过程管理，保证项目产出的质量；积极做好绩效相关数据的收集和积累，保证数据的真实可靠。

（三）加强绩效评价相关理论研究

评价机构要根据课题类别和特点，研究提出相对完善的绩效评价计划标准、历史标准和经验标准；同时，根据课题类别的不同，探索建立与之相适应的财政支出绩效评价分类指标体系，提高各课题类别项目间的可比性；探索开展延后评价，在项目实施3-5年后进行评价，有效评价项目效益实现情况；探索跨年度类项目的评价标准，使评价标准更集中于年度内可实现的绩效，而不用预期绩效进行代替，从而使绩效评价更具可操作性，如产出评价指标设置为“支持立项开题的数量”、“立项课题的质量”，效益评价指标设置为“为**领域的**研究奠定研究基础，完成前期数据采集”等。

参考文献：

1.江北区重点软课题研究项目管理办法（试行）,2008.

2.王增辉，山东省软科学研究项目后评价研究.山东大学硕士学位论文,2009.

3.张衡,卢进,王亚萍等.财政科技支出绩效评价实践中面临的问题及对策研究[J]，科技管理研究，2008.

4.张腾,王莹,林玲等.科研项目绩效评价的问题与对策[J].江苏农业科学，2012,40（5）: 10-13.

5.陈敬全.科研评价方法与实证研究.武汉大学博士学位论文,2004.