财政补贴（补助）类项目绩效评价探析

摘要：随着财政部门不断扩大财政支出绩效评价试点范围，财政补贴（补助）类项目绩效评价越来越受到有关部门的关注。本文在评价实践的补贴（补助）类项目基础上，结合补贴（补助）类项目特点，初步探讨补贴（补助）类项目绩效评价的重点及存在的主要问题。

为提高财政资金使用效率和效益，使公共财政资金真正做到用之于民，近年来财政部门在逐渐推行财政支出绩效评价工作。财政支出绩效评价（以下简称“绩效评价”）是指财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。从最早开始试点项目支出绩效评价，到尝试探索部门整体支出的绩效评价，财政部门在不断扩大绩效评价对象的类型与范围，其中项目支出是财政部门开展绩效评价的重点。按照项目性质、资金用途等不同，可以将项目划分为不同类型，补贴（补助）类项目就是其中一种。比较典型的补贴（补助）类项目是一些公益性、社会性较强的项目，或者是一些高科技的项目，为了提高市场竞争能力，财政资金予以补贴，还有企业亏损补贴项目等。本文主要结合已有绩效评价项目案例，初步探讨补贴（补助）类项目绩效评价的重点及难点。

一、基于评价实践的补贴（补助）类项目概况

 1.补贴（补助）类项目的定义及分类

财政补贴（补助）类项目，是政府为达到某种特定目的，实现其经济或社会功能，对相关产业或领域的发展安排专项资金予以支持，直接或间接向企业或个人提供无偿的财富转移的项目。财政补贴（补助）目的包括很多方面，如提高企业市场竞争力，促进经济增长，增加就业机会，改善地区生态环境，或是鼓励私有资本投入到一些经济性较弱、公益性较强的领域等，最终目标为创造出更多的社会产品和福利。根据补贴目的不同，可以将财政补贴（补助）项目分为不同类型，如污染减排类、产业发展扶持类、公益性类、基金类、弱势群体生活补助类等。

   2.补贴类项目特点

财政补贴形式通常有多种形式，对于补贴（补助）类项目，补贴方式主要有现金补贴和利息补贴两种。现金补贴是指对补贴（补助）类项目采用现金的形式给予补贴，通常在财政拨款时明确规定了资金用途，补贴个人类项目基本采用的都是现金补贴形式。利息补贴是指对项目建设或经营者(一般指企业)的银行贷款利息给予一定补贴，目的是减少其银行贷款的成本。利息补贴使得原有资金使用方式由直接投入、全额投资转变为间接投入、部分出资，降低企业的资金成本，能起到杠杆作用，带动投资的增加，其乘数效应远大于其他方式。一般而言，利息补贴被较多的利用在对高科技研发企业或中小企业发展的补贴当中。

二、补贴（补助）类项目绩效评价重点

1.项目立项论证充分性

绩效评价最为关注投入的财政资金是否能够产生绩效，国内外很多学者从不同角度考察了财政补贴的绩效，一般的国外学者认为财政补贴在促进就业、技术革新方面有效果，对促进经济发展没有显著效果。国内学者研究认为财政补贴没有显著增强受补贴企业的经济绩效和社会绩效。由于外部环境不一样，财政补贴绩效研究得出的结果也不一样。因此，对于财政补贴（补助）项目，尤其是补贴企业类的高科技项目，财政资金只占项目总投入资金的一部分，补贴资金产生效果如何，对企业以及整个行业所发挥作用体现在哪些方面，需要在项目立项之前进行充分论证，从而确保项目立项的充分性、可行性及有效性。立项论证是否充分是衡量补贴资金效果实现的首要环节。

2.补贴对象情况的明确性

补贴（补助）类项目中，受补贴对象是资金实际使用者及受益者，补贴对象的确定关乎补贴资金效益有效发挥的关键。首先，项目需明确规定补贴资金支持方向、范围及使用界限，并与其他相似内容资金支出予以区分，如社会弱势、困难人员的生活补助费，需明确基本医疗与大病补助、基本生活费与特殊饮食费等资金使用界限及范围。其次，选择的补贴对象需符合补贴资金所支持方向与范围，满足补贴资金所要求的有关条件。项目单位在遴选补贴对象时，受各种主观及客观因素影响，往往存在所补贴对象与资金支持方向不尽相符的情况，在一定程度上影响项目实施效果。因此，在评价过程当中，需重点关注补贴对象的具体情况，深入了解项目单位所选择的补贴对象是否与补贴资金支持方向一致，是否符合办法相关规定及要求。

3.管理制度（办法）的健全性

一般而言，补贴（补助）类项目主要是对个人及企业的资助，可以说，项目是由各个同类别的子项目组成，为保障项目顺利实施，项目需制定专门的资金管理办法。在决策阶段，办法需明确项目支持方向、范围、方式以及资金申请、审批程序、调整、使用范围及标准等，在实施阶段，需具体明确补贴对象评审程序、标准，以及确定补贴对象后，项目单位所应采取的后续监管、验收及绩效跟踪措施等。管理制度是否健全、内容是否全面细化与项目执行好坏具有直接关系。

4.项目效果的显著性

项目产出及效果是绩效评价的重点内容。补贴（补助）类项目中，一般项目产出比较清晰、明确，而项目效果则较难总结、体现与挖掘。尤其是对一些高层次、高素质人才的科研资助基金以及对企业高科技项目补贴，项目实施后在短时期内难以充分发挥其成效，且其经济社会效益程度难以准确衡量，与补贴资金投入的相关性难以准确界定。因此，该类项目实施效果是否显著，如何体现是绩效评价的重点及难点。

三、补贴（补助）类项目管理中存在的主要问题

（1）绩效目标设置不够明确、清晰

该类项目一般属于延续项目，立项之初制定有相应的中长期规划，项目具有长期目标、年度目标及具体绩效指标。评价发现，大部分项目对绩效目标内容的设定不够明确、清晰，有些仅仅阐述项目工作内容，缺乏项目实施所应达到预期效果，或是绩效指标内容描述性居多，量化不够，项目绩效目标设置有待进一步完善。

（2）项目管理制度有待建立健全

为确保项目顺利实施，大部分项目制定有专门的项目管理制度，但也有少部分项目缺乏相应的管理办法或规定。对于有管理办法的项目，办法内容主要对资金用途和管理做出了一些原则性的规定，用以明确项目资金来源、支持方向、支持范围、支持方式以及申请审批程序等，而关于资金申报、调整、使用范围及标准、补贴（补助）对象评审标准及后续监管措施等内容规定均不够具体、细化，不利于项目组织实施。

（3）项目执行有效性不足

实施过程中，大部分项目未能按照管理办法规定严格执行。如遴选补助（补贴）对象方面，管理办法中规定了资金支持对象及范围，但实际存在部分补贴（补助）对象不符合管理办法相关条件及要求。资金使用方面，也存在部分补贴（补助）对象或其所属单位未按项目资金开支范围使用的现象。

（4）项目后续监管及绩效跟踪有待加强

对于补贴（补助）类项目，大部分项目单位对项目实施进行的工作主要集中在项目前期决策部分，如确定资金支持对象、将资金拨付至补贴对象等，至于后期项目资金使用，产生效益及效果情况，项目单位普遍跟踪、监管不足，尤其是项目绩效跟踪方面，效益相关信息资料收集较为匮乏，未能及时对补贴对象统计相关绩效数据，项目整体效益体现不够完整。

四、对补贴（补助）类项目绩效评价工作的建议

1.加强项目前期论证及过程管理

建议项目单位加强补贴（补助）类项目前期论证过程，保证项目实施可行性及预期效果的可实现性。针对项目实际情况，制定出明确具体的项目管理制度（办法），并在补贴对象遴选、资金执行、监管、绩效跟踪等方面予以严格执行，确保补贴资金效益的最大化。

2.充分考虑项目的可评价性

补贴（补助）类项目的效益及效果体现具有一定的滞后性与长期性，且对已完成项目的评价发现，由于资金下拨时间较晚，以及补贴资金支持项目实施周期较长等因素，项目评价时，预期任务和目标尚未全部完成，项目产出及效果可评价性较低。建议财政部门选择这类项目进行绩效评价时，充分考虑项目特点，在确保项目实施完成的一段时间之后，再予以进行评价，提高项目可评价性。

参考文献：

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