简析绩效预算与预算绩效管理的关系

摘要：通过对绩效预算的起源与发展、特点、内容分解及其与传统预算差异的比较，以及对预算绩效管理的概念、原则、工作流程的阐述，系统梳理二者的知识结构，同时结合作者多年从业经验，对二者的区别和联系进行简析，以期帮助相关人员了解绩效预算和预算绩效之间的关系，促进自身工作开展，进一步推进预算绩效管理工作。

近年来，为了深入贯彻落实科学发展观，完善公共财政体系，推进财政科学化精细化管理，强化预算支出的责任和效率，提高财政资金使用效益，财政部出台了一系列预算绩效管理方面的政策文件，以全面推进预算绩效管理工作。基于当前预算绩效管理工作由点到面逐步推进的发展历程，业内人士也做了大量的总结和回顾。但对于与预算绩效管理密切相关的绩效预算，除了对其发展历程引介及对我国财政改革的启示等研究外，尚缺少对二者关系的系统研究。

本文在研读大量文献的基础上，结合作者多年从业经验，对绩效预算和预算绩效管理的概念及二者的关系进行了梳理，以期帮助相关人员了解并熟悉绩效预算和预算绩效管理相关知识，促进自身工作的顺利开展，同时为推进预算绩效管理工作贡献自己的一份力量。

一、绩效预算

（一）绩效预算的起源与发展

绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”报告，该报告提出并强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。20世纪30年代，绩效预算理念开始用于实践，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，即，以预算绩效化为手段，以资源使用效率提高为目标的预算管理方法，从而定下了绩效预算改革的基调，此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。

但绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此，从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划—项目—预算（计划项目预算制，PPBS）、零基预算（ZBB）等。然而，随后的这些预算改革也都没有取得成功。

20世纪90年代，在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合，强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时，将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。

（二）绩效预算的特点

绩效预算的特点就是按工作计划编制预算和对应成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算是一种是以成本效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用。

（三）绩效预算的实施内容和分解流程

绩效预算的实施过程涉及职能划分、部门分解、支出对应、实际产出、效果评价等多项内容。要做好绩效预算，首先需对政府职能进行如经济、国防、教育等方面的明确和划分，其次将各项职能分解至各政府部门，职能分解后，各部门根据职能目标进行工作内容及对应支出方向、产出成果的设置，同时制定相应的绩效衡量标准实现对预算绩效的效益考核。因此，职能任务的逐级分解和工作计划的制定因素考量，对于绩效预算的顺利实施和绩效评估具有重要意义。

（四）绩效预算与传统预算的比较

绩效预算与传统预算方法的不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。

1.从管人转向管事，更贴近市场经济要求

建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。

2.从收支核算到成本核算，更符合价值规律的要求

在预算中融入了成本核算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制，使公共产品和服务能严格按价值规律的要求进行核算。

3.绩效预算更好地调动了各部门的积极性

绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调整实现业绩指标的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。

二、预算绩效管理

（一）预算绩效管理的概念

预算绩效管理是指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程，以提高预算的经济、社会效益为目的的管理活动。

（二）预算绩效管理的原则

1.目标管理原则。预算管理要围绕绩效目标来进行，事前设定目标、事中跟踪监控目标实现进程、事后评价目标完成情况。

2.绩效导向原则。预算管理的各环节、每项工作都要以绩效为核心导向，将绩效管理贯穿于预算管理全过程、各环节，实现财政资金运行和预算管理效益最大化。

3.责任追究原则。预算管理强调各部门的预算支出责任和财政部门的监督责任，实行绩效问责。对无绩效或低绩效的部门，进行责任追究。

4.信息公开原则。预算绩效信息要逐步向社会公开，接受有关机构和社会公众的监督。

（三）预算绩效管理的工作内容

预算绩效管理主要包括绩效目标管理、绩效目标实现过程跟踪和产出结果评价三部分内容。

1.绩效目标管理

绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，具体包括绩效内容和绩效指标。绩效指标要与绩效目标密切相关，要尽量使用反映最终结果的指标，指标设置应科学合理、量化可考。设定绩效目标及指标是预算绩效管理工作的重要环节，是项目事前绩效评估中实施可行性、目标合理性的判断依据；项目事中跟踪进度、纠偏改错的重要依据；项目事后绩效评价中判定项目产品和服务提供情况、预期结果实现程度的参照依据。

2.绩效目标实现过程跟踪

预算执行中，财政部门、主管部门、预算单位需对绩效目标的实现情况进行跟踪管理，如有预算调整事项，主管部门、预算单位要严格按照绩效管理的要求，重新上报绩效目标，并进行论证。同时，主管部门要及时统计本部门及所属单位预算执行中有关的绩效数据，按要求编制年度预算运行半年报告，并于半年终了一个月内向财政部门上报部门和项目绩效完成进度情况。当预算执行绩效与绩效目标发生偏离时，主管部门要及时向财政部门报告，并采取矫正措施。

3.产出结果评价

年度预算执行完毕，财政部门、主管部门、预算单位要依据绩效目标，按照统一的评价标准和原则，对绩效目标的设定情况，资金投入和使用情况，为实现绩效目标制定的制度、采取的措施，绩效目标的实现程度及效果等进行客观、公正的衡量比较和综合评价。绩效评价结果应作为财政部门、主管部门、预算单位以后年度编制部门预算和安排资金的重要依据在一定范围内进行公开。针对绩效评价中发现的问题，财政部门需牵头提出改进和加强部门预算支出管理的意见，同时联合主管部门、预算单位及时提出整改措施，并积极落实整改，不断提高绩效管理水平。

三、绩效预算与预算绩效管理的关系

绩效预算是以绩效目标为导向，凸现结果、责任、激励的一种预算管理模式，涵盖了绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次预算管理框架。而预算绩效管理是绩效预算过程管理中的重要环节，对绩效预算的最终实现具有重要意义。

（一）共性

1.都是政府绩效管理的一种手段

绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是财政科学化精细化管理的重要内容和结果要求。预算绩效管理强调结果导向，注重支出的责任，该管理贯穿预算编制、执行、监督全过程，目的是促进财政工作从“重分配”向“重管理”、“重绩效”转变，解决财政资金使用的绩效和支出责任问题。

2.都以绩效目标为导向

绩效预算和预算绩效管理都涉及预算编制。在预算编制之前，要求各部门根据本级政府经济与社会发展的中长期规划制定本部门同期的工作规划。部门工作规划应将战略目标分解成年度目标，结合实际情况，制定部门年度工作计划，并进一步细化为年度绩效目标和量化考核指标，以便编制预算并考核效果。每一个目标对应相应的经费支出，如编制**教材对应专家咨询费、劳务费、印刷费等，举办**培训班对应培训教材费、场租费、培训讲师劳务费等。

对于绩效预算与预算绩效管理的过程管理，前者的主要特色是由部门自行确定实现业绩（即编制预算时确定的公共产品/服务的产出和效果，对应我们常说的绩效目标）的基本策略，大有“条条道路通罗马”的结果导向管理风格；后者主要体现在预算执行阶段对绩效目标实现情况的跟踪管理。

在管理的后期，绩效预算注重绩效结果的激励，绩效结果来源于对预期业绩实现程度及实现效果的考核，不管过程中采取何种策略，预期业绩是评价过程唯一的参照系；而预算绩效管理的绩效评价，其评价的主要内容也离不开绩效目标的设定情况、实现程度及效果的范围，主要是对照绩效目标及指标，考核资金投入和使用的效果，从而判断是否达到预期的绩效。

3.都注重绩效评价，有相对完整的绩效评价指标体系

作为政府绩效管理的手段，绩效预算和预算绩效管理都以产出和效果为导向，注重对绩效做出合理的评价，其评价指标主要有: （1） 数量指标: 即准备提供的产品/服务的数量；（2） 质量指标: 产品/服务的质量；（3）时效性:提供产品/服务的时间；（4）成本指标: 提供产品/服务的预期成本；（5）效果指标：财政资金的支出所产生的社会影响等。

（二）差异性

1.实施主体的自主权和主动性

部门在绩效预算过程管理中拥有更大的预算执行权，即部门可以在预算约束下，自行确定实现业绩的基本策略，有助于调动各部门参与绩效预算过程管理的积极性，促使部门按照成本效能原则优化资源配置，提高财政资金的有效性。而目前的预算绩效管理是预算单位按财政部门的相关管理要求，在预算管理部门的统一领导下，填写部门（项目）年度绩效目标，并编制年度预算。在项目实施过程中，主管部门、预算单位往往在资金下拨后，就疏于对资金使用情况的监督检查，更多是在预算管理部门的政策文件驱使下，推一步走一步，主动性不高，预算绩效管理的整体推动力不足。

2.实施环节的侧重点

绩效预算，涵盖了预算编制、执行、实际产出和成果考核等整个流程，但更侧重于预算编制环节中的根据绩效编制预算，即通过明确工作内容、实施手段或措施、产出目标和效果制定细化的工作计划，并确定对应的成本和预算。后续的过程实施、成果考核是预算具体执行的保障和评价手段，是推动绩效预算进一步完善和发展的有效措施。而预算绩效管理，侧重于强调预算所产生的绩效，以绩效实现情况作为具体工作的导向，即通过绩效目标管理、过程监控和产出评价，全面、针对性地保证绩效的整体实现状况。

（三）关联

绩效预算与预算绩效管理都是政府预算和绩效管理的方式和手段，绩效预算是部门预算改革的远期目标，预算绩效管理是夯实未来绩效预算改革的基础工作。因此，为实现部门预算改革的最终目标，预算绩效管理特别是作为其中核心组成部分的预算绩效评价，须在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系，从而实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合，提升预算管理的综合绩效。

综上，绩效预算是预算绩效管理的前提和基础，是进行过程跟踪和后期评价的依据；预算绩效管理有利于促进绩效预算的编制，加快实现根据绩效编制预算的目标。二者形成了一种相互交融、相互促进的协同发展机制。

四、结束语

目前，我国尚未建立起健全的预算安排与绩效评价结果有机结合的工作机制。主管部门、预算单位受传统预算管理习惯和财经实力的影响，工作方式基本还停留在“给多少钱办多少事”，根据资金填写设计绩效目标，不能完全根据绩效定预算，即不能完全根据要做的事定资金，目前的预算绩效管理模式离绩效预算的实现还有较大差距。

如何在财政部门预算绩效管理相关政策文件的驱动下，逐步改变我国延续了几十年的“要钱——花钱”的传统预算管理模式，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，让政府预算的“绩效、效率”观念逐渐深入人心，促进我国绩效预算改革的发展，是绩效预算的核心目的，需要预算绩效管理的进一步推进和落实。《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预[2012]396号）明确提出，通过逐步扩大编报绩效目标的项目和部门范围及评价的项目数量和资金规模，全面开展重点评价等方式，不断提高各主管部门、预算单位的预算绩效管理意识，加强预算绩效管理，切实促进财政工作从“重分配”向“重管理”、“重绩效”转变。

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