政府购买服务项目预算绩效管理与绩效评价的思考

摘 要：政府购买服务是转变政府职能、促进社会经济发展的有效措施之一，作为新兴项目类型，其预算绩效管理与评价工作具有一定的特点。本文就购买服务项目的管理与评价工作中重点内容，重点把握购买服务项目在目标设置、项目过程监管、项目评价指标体系设定、评价结果反馈应用环节的思路，结合示例进行阐述讲解，为规范政府购买服务项目管理与绩效评价工作提出合理化建议。　

    关键词：政府购买服务项目；预算绩效管理；绩效评价
　　
　　2014年12月，财政部、民政部和国家工商行政管理总局联合印发的《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（财综〔2014〕96号），进一步规范了政府购买服务的工作要求。将政府购买服务的资金纳入财政预算中统筹安排，就势必要建立全过程预算绩效管理机制，注重加强成本效益分析，同时将政府购买服务纳入财政支出绩效评价工作范围。基于政府购买服务的特点，在项目预算绩效管理过程中，需重点把握项目目标设计的规范性、合理性及项目执行的过程管理，明确过程监督管理的方式方法。在以绩效和结果为导向的绩效评价过程中，注重项目投入、过程、产出、效果方面的评价；同时，对项目服务对象满意度的调查及对评价结果的应用反馈，是政府购买服务项目绩效评价的重中之重。
　　
　　一、政府购买服务项目绩效管理的思考
　　
　　在政府购买服务行为中，政府部门作为购买主体，应在财政资金安排内，严格遵守相关政策和程序，根据公共服务的需求，合理设定目标，通过一定的方式遴选确定服务的承接主体，明确服务内容要求。购买服务项目执行过程中，通过合理的方式方法，加强对服务承接主体的过程工作质量、标准及资金使用的督导。
　　
　　（一）合理设计、把握项目目标
　　
　　政府部门在开展购买服务前，在项目整体决策上要做到清晰、明确，对购买的服务金额、质量、数量、预期效果有一个宏观的把控。在通过一定的方式确定服务的承接主体后，承接主体需进一步细化、量化项目目标，购买主体对承接主体上报的目标进行严格审核，确保上报目标与项目总体目标的匹配。下面我们举一个例子，说明承接主体上报目标与项目总目标一致的问题。
　　
　　如某省设立A项目，在全省范围内，通过专业社会工作机构、相关高校研究机构和社会工作专业人才培训机构的共同参与，为当地贫困人群提供人性化、个性化、专业化社会工作服务，展示优秀社会工作机构的专业能力和经验，建立可供社会服务制度化发展使用的标准与指标，促进当地社会工作队伍管理和运作的科学化、规范化，推动完善社会服务机制，强化社会服务能力，提升社会治理水平。以医疗与精神健康社会工作服务、农村留守人员社会工作服务、困境老人社会工作服务领域为重点，扎根20个社区，支持20个社会急需、创新性强、具有一定推广价值的社会工作服务项目。要求各项目执行机构要根据项目总体实施方案、项目任务目标及相关要求，填写项目申报材料。申报材料中，对项目目的及成效的要求如表1。由表1的设置可以看出，A项目主管单位（即购买主体）在项目申报材料要求设计上下足了功夫，为确保项目申报单位（即承接主体）的申报材料满足相关要求、项目申报目标与总目标保持一致、项目预期绩效量化、细化，在前期即制定了详细的要求说明，为提高申报材料的规范性、项目评审做了充足的准备。
　　
　　在政府购买社会服务发展尚不成熟的情况下，存在目标偏离情况也是当前现状之一。究其原因，主要是以下两个方面：其一，一些社会组织在申请购买项目时，没有按照购买主体的要求设置明确具体的项目目标及指标，项目预期效果模糊、空洞、宽泛，不利于后期考核；其二，部分购买主体对政府购买服务的认识不够清晰，聘请承担服务的社会组织资质不高、能力有限，对项目目标设置不够重视，在尚未充分考核上报资料的情况下，草率确定服务项目承接主体，这也势必会对项目执行效果产生一定的影响。

　　（二）探索监管方式，加强服务项目过程管理
　　
　　一般而言，购买主体在确定服务项目承接主体后，就应明确服务质量、标准、产出数量、资金使用要求等内容。确保购买服务质量是购买服务过程管理的核心任务之一，建立购买服务项目过程监督体系也就尤为重要。鉴于政府购买服务项目专业性较强，且可能涉及到多承接主体的情况，政府部门在项目监督过程中，可考虑引入专业督导人员或团队执行监管任务。
　　
　　如上述A项目，为保证项目实施质量，购买主体遴选具有丰富专业实践经验、扎实理论功底的社会工作专家，组建成项目督导组，围绕项目目标，对项目进行全过程、全方位督导，以提升项目实施效果。为每个项目配一名督导，以项目任务书签订内容为依据，按照项目管理办法，指引项目遵循专业化的发展方向，达成任务书所明确的成效为主要目标。按照项目时间节点，督导要与承接主体进行定期（远程）面谈和现场指导，为项目执行提供合理意见建议，收取《项目执行情况报告》。结束后填写《督导记录表》和《项目实地考察报告》，向购买主体反馈项目督导工作情况。
　　
　　二、政府购买服务项目绩效评价的思考
　　
　　参考其他财政支出项目绩效评价内容，主要从项目投入、过程、产出、效果四个方面考虑进行评价。《政府购买服务管理办法（暂行）》中明确，根据服务项目的需求特点，政府购买服务可采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。根据我国政府购买服务的发展现状，本文主要对购买和委托两种方式进行重点说明。
　　
　　（一）构建政府购买服务绩效评价体系
　　
　　构建合理有效的评价指标体系，需重点把握科学性、系统性、可操作性原则，并从服务的购买主体、承接主体和服务对象三方面考虑设计评价指标。针对政府部门向社会组织或机构直接购买服务的，评价可侧重项目管理和绩效方面；而对政府部门单位以委托方式，要求其下级单位执行的政府购买服务项目，除项目管理和绩效，同时要对项目决策加以评价，如项目单位是如何确定服务的承接主体，承接主体的确定是否公开、公平、合理，购买内容等。
　　
　　对购买和委托两种方式购买的服务开展绩效评价工作，以下将举例说明。项目B是由残疾人发展事业相关部门组织立项，针对残疾人康复辅具、残疾人照料服务、残疾人就业培训辅导等方面，在明确项目目的要求的情况下，通过政府购买服务方式开展并完成项目年度工作任务。首先，我们要明确两种政府购买方式：第一，如果该项目是由项目立项主管部门负责实施，直接通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式确定服务的承接主体，我们称此种方式为直接购买服务；此外，如果项目立项主管部门在明确项目的目的要求后，由其下属的省市级或其他相关部门按照规定来执行政府购买服务工作，我们称之为委托购买服务。在两种情况下，项目立项主管部门开展绩效评价工作的内容略有差异。评价指标框架详见表2。
　　
　　政府购买服务项目的特点之一，是其对服务对象的满意程度尤为关注，作为服务的受益群体，他们的意见和合理化建议对项目评价结果将产生直接影响，对今后政府购买服务工作的改进与发展也至关重要。因此，也对服务对象满意度的调查方式、调查范围广度、调查的比例等有更高要求。
　　
　　（二）重点跟进评价结果的反馈应用环节
　　
　　政府购买服务项目绩效评价结果将结合项目情况向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。
　　
　　1.评价结果用途
　　
　　首先，政府购买服务财政支出绩效评价结果将作为安排部门预算的重要参考依据，用于分析项目单位内部的管理问题及项目绩效水平，在以后年度安排部门预算时，优先安排绩效良好的同类项目，以达到控制财政风险的目的。同时，财政部门要加强对政府向社会力量购买服务实施工作的组织指导，严格资金监管，监察、审计等部门要加强监督，民政、工商管理以及行业主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。
　　
　　其次，绩效评价结果也将作为以后年度遴选服务的承接主体的重要参考依据。经相关部门同意后，可将评价结果在一定范围内公开，供其他项目或以后年度同一项目的服务供应方的优先选择，真正做到“专业的人做专业的事”。同时，密切政府部门同社会组织机构之间的联系，打破领导与被领导的行政隶属关系误解，真正实现社会组织机构自主决策、自我发展、独立运作，接受政府部门监管，与其共同协作，为广大社会群众提供高质量的服务。
　　
　　2.评价结果反馈应用环节
　　
　　政府购买服务项目的开展与实施，最终是以政府部门的服务要求和服务对象满意度为导向。对于服务质量较好的承接主体，在出具评价结果后，即完成了该项目的服务工作；而针对未按照购买主体要求实施、服务质量较低、服务对象存在诸多不满意之处的服务项目，作为购买主体，政府部门可要求服务承接主体制定相应的整改计划并按期落实整改工作，直至服务工作符合要求、受益群众满意度达到计划标准为止。对于不适宜开展整改工作或承接主体拒绝整改的项目，将按照项目协议及相关法律法规，核减一定比例的服务费用。评价结果反馈应用流程见图1。
　　
　　三、关于政府购买服务项目绩效管理与评价的相关建议
　　
　　综合上述政府购买服务项目在预算绩效管理和绩效评价过程中的几个关键点，结合本文叙述的两个项目示例，与一般部门预算项目相比，政府购买服务项目的绩效管理与评价工作有其特定的侧重点。由于我国政府购买服务工作开展时间较短，覆盖领域和人群还不够广泛，购买服务方式不够多元，绩效评价工作尚不成熟，存在的诸多问题还需后续解决。
　　
　　在政府购买服务项目的预算绩效管理方面，首先，购买主体要明确购买服务的内容，整体把握购买服务项目整体目标，在此基础上，严格审核把关承接主体上报的目标，确保项目目标的一致性；其次，积极探索购买服务项目过程监管方式，加强项目过程管理，确保项目有序实施。在政府购买服务项目的绩效评价方面，则需根据服务

　　项目具体内容，科学合理地制定评价指标体系；评价结果反馈应用是政府购买服务项目的重点之一，评价结果不够理想的情况下，要制定可操作的改进措施并落实改进工作，直至满足评价要求。
　　
　　随着我国政府职能的逐步改变，政府购买服务的领域将越来越广泛，受益人群将越来越多，同时，政府购买服务项目的预算绩效管理与绩效评价工作也势必逐步规范，出台更严格的管理措施、更全面的评价指标体系，进一步提高政府购买服务项目管理与评价的有效性，为政府购买服务的深入开展提供更为有力的决策手段。