部门整体预算支出绩效评价工作思路探讨

摘 要：随着重点项目预算支出绩效评价工作的逐渐成熟并取得一定成效，各部门逐渐关注部门整体预算支出绩效评价，积极探索并开展试点工作。本文结合我公司所开展不同领域的部门整体支出绩效评价工作经验，分析部门整体支出绩效评价特点，将工作过程中的重点与难点进行梳理，进而提出部门整体支出绩效评价思路，并对后期工作开展提出合理化建议。为日后部门整体支出绩效评价工作的全面铺开与顺利进行提供实操建议。
　　
　　关键词：部门整体预算支出；绩效评价
　　
　　财政资金预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。其中项目支出绩效评价是近年来各部门工作的重点，已形成了较完善的评价流程及全面的共性评价指标体系。与此同时，部门整体支出绩效评价逐渐成为相关部门的关注重点，为进一步提高预算管理水平，加大预算绩效管理力度，近两年中央及各地方财政部门先后在预算绩效管理中开展了部门整体支出绩效评价的试点工作。作为试点工作的主要参与者，我公司不断探索部门整体支出绩效评价思路、程序和方法。
　　
　　一、部门整体预算支出绩效评价简介
　　
　　财政部关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知（财预〔2011〕285号）指出，“部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价”，并在财预〔2013〕53号文件中给出了部门整体支出绩效评价共性指标体系框架。《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作细则》对部门整体支出绩效评价的定义为：“市财政局根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对市级预算部门整体支出的绩效目标完成情况、产出与效果、预算管理水平进行客观、公正的评价。”预算支出绩效评价的目的是“加强财政支出管理，强化支出责任，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务目标”。
　　
　　根据对以上定义的理解，部门整体支出绩效评价是对部门整体支出进行覆盖面更广、评价层次更深的绩效评价，其内容除项目支出情况外，还涉及单位的人员经费、公用经费支出等所产生的绩效，是根据政府部门职能确定一定时期内政府机构运用财政资金所要达到的成果目标的基础上，制定恰当、详细的衡量标准，以评估各机构的工作进展情况和目标完成情况，能客观真实地反映被评价单位工作任务的完成情况和效益情况，提高财政资金使用效益。通过部门整体支出绩效评价的开展，有助于真正形成财政资金“花钱必问效、无效必问责”的长效机制。
　　
　　近年来，各地不同领域纷纷开始探索部门整体预算支出绩效评价。2006年12月北京市财政局印发《北京市市级部门预算支出绩效考评管理暂行办法》（京财绩效〔2006〕3018号），并选择了市残联、市投促局进行试点；随着绩效管理工作的逐步推进，2013年又选择市水务局、市卫生局、市医管局等3家市一级部门进行试点；2014-2015年要求北京市所有纳入全面预算绩效管理的单位进行部门整体的绩效自评。除北京外，中央部门及各地方也积极推进部门整体支出绩效评价试点，如2014年7月，株洲市财政局选取30个部门进行较大范围的部门整体支出绩效评价试点工作；2015年3月，水利部对其下属部分流域机构进行部门整体支出绩效评价试点。部门整体支出绩效评价已逐渐成为中央及各地方部门积极探索并关注的重点，但随着试点工作的逐渐铺开，部门整体支出绩效评价工作也遇到了一些困难，评价思路及相关评价文本需要进一步探索与研究。
　　
　　二、部门整体预算支出绩效评价工作重点与难点分析
　　
　　与项目预算支出绩效评价相比，部门整体支出涉及内容更广、评价难度更大、需要的基础性条件更多，下面着重对开展部门整体支出绩效评价工作过程中的重点与难点进行分析。
　　
　　（一）预算内容较多，绩效目标更为复杂
　　
　　绩效评价的关键基础是要明确绩效目标。但在目前行政管理体系中，大部分部门职能复杂、业务内容多样、有不同的专业性要求，相应的其财政支出的规模更大、内容更多，目标也更为复杂，绩效目标设定还需兼顾明确、具体和可衡量等设置标准，所以部门整体支出绩效目标的设定成为绩效评价工作中的难点之一。
　　
　　（二）部分目标与资金难以直接挂钩
　　
　　部门整体支出绩效评价不同于政府部门绩效评价的其他维度，是以预算为基础，以目标设定及实现情况为核心开展的评价工作。因此开展评价工作的基础是要说清楚目标与资金之间的关系，从而评价资金的使用效率和效果。在部门整体支出绩效评价试点过程中，这一点也是最难以操作的。一般情况是：部门编制了完整的预算，包括基本支出和项目支出，也确定绩效目标和年度工作重点。但是，没有明确、细致的方案把目标和资金有效地联系起来，特别是基本支出，其保障的是单位的人员和机构正常运转，是各项业务工作、项目能够产生绩效的基础，但是其绩效却无法直接与资金进行挂钩。
　　
　　(三）部门效益存在外部性、滞后性，且效益难以准确计量
　　
　　行政事业单位有别于企业，各项工作不是以追求直接的经济效益为导向，其效益目标特别是一些宏观管理工作的目标，更多的是从社会安全稳定、推动国民经济健康发展的角度来考虑。相应的，其效益主要以社会效益为主，效益显现更为滞后；效果最终作用于部门以外的广大社会公众，难以直接计量。如水利部某部门所开展的部门整体支出绩效评价试点工作过程中，该部门每年需要投入大量经费开展水污染监测、水质监测动态联防等工作，并不能直观地带来经济收益（即外部性），也无法在短周期内直观体现水质改善等生态效益（即收益的滞后性），因此部门效益难以准确或及时衡量。
　　
　　（四）基本支出与项目支出界定划分不尽合理
　　
　　部门整体支出绩效评价过程中，基本支出与项目支出的评价维度与评价指标侧重点均有所不同，但在实际工作中目前两者的资金使用难以做到完全的界限清晰，主要体现在基本支出中的公用经费与项目支出经费之间的界定不够合理。由于部门围绕项目支出所进行的业务活动必然涉及到相应的公用经费支出，因此，往往部门一项日常职能的履行所需资金来源于项目支出经费和公用经费两方面，两者难以准确界定与划分。这种情况的存在，一方面影响了部门有效及时地履行业务职能，不利于部门取得优良的工作绩效；另一方面，也为绩效评价带来了一定困难。
　　
　　三、部门整体预算支出绩效评价工作思路探索与相关建议
　　
　　（一）部门整体支出绩效评价工作思路
　　
　　1. 明确评价程序
　　
　　根据以上对部门整体支出绩效评价工作开展过程中重点与难点的分析，结合相关文件中对部门整体支出绩效评价流程的规定，同时参考项目绩效评价已形成的较为成熟的评价程序，初步确定工作流程应包括前期准备、评价实施、评价结果形成三个阶段，主要工作内容涉及三个方面，如图1。

　   2.确定评价内容
　　
　　评价内容的确定是部门整体支出绩效评价的关键，根据近年来公司所开展各领域部门整体支出绩效评价试点工作，依据被评价部门职能的复杂程度及其所开展项目情况，可以从两个维度确定评价内容。
　　
　　第一，以项目支出为主线确定评价内容。对于职能较为简单、所开展项目类型较少的部门，开展绩效评价时应该以评价项目支出及管理为主，以基本支出评价为辅。例如水利部某部门开展部门整体支出绩效评价试点工作中，通过前期资料的了解，该部门职能主要为其所负责流域范围内水质监测，根据其部门职能所开展的项目仅包括地表水和地下水检测两类。项目组通过沟通确定评价内容主要为项目支出部分（重点评价），其次为基本支出评价（一般评价），综合确定的该部门绩效评价内容与工作思路如图2。

　　第二，以部门内部机构设置与协同管理为主线确定评价内容。
　　
　　有些部门由于职能较为复杂，需要开展不同类型项目来实现其部门职能，因此需要不同内部机构的分工与协同合作。对于此类型部门开展绩效评价，由于其开展项目数量较多，逐个项目进行重点评价不仅影响评价效率，也将失去部门整体支出绩效评价区别于项目评价的特殊意义。此种情况下需要以部门内部机构设置与协同管理为主线确定评价内容，考虑各机构完成工作内容的一致性和完整性。例如教育领域某学校进行部门整体支出绩效评价试点，其部门职能包括校园环境维护、学生培养、师资力量及水平提升等多个方面，针对其职能所开展的项目包括基建类、教学设备及资源购置类、教职工培训类等大量项目。项目组通过了解资料综合确定评价内容应该以内部机构设置与协同管理为主（重点评价），以项目管理评价为辅（一般评价），该部门绩效评价内容与思路如图3。

　　3. 开展绩效评价并形成评价成果
　　
　　明确评价流程并根据不同部门特点确定评价内容后，绩效评价组将开展具体的绩效评价工作，部门整体支出绩效评价的开展过程基本与项目绩效评价过程一致，此处不做过多说明。关于绩效评价成果，主要呈现为部门整体支出绩效评价报告，通过前期试点工作的总结，同时结合项目支出绩效评价报告撰写经验，总结部门整体支出绩效评价报告应包括以下内容（见表1）。

　　（二）开展部门整体支出绩效评价工作相关建议
　　
　　1. 评价内容分清主次，提高评价效率
　　
　　与项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价内容较多，对应的需要核查的资料也增加了很多。绩效评价工作有一定的时效性要求，应在保证评价质量的基础之上提高评价效率，因此在进行部门整体支出绩效评价时，应选择全面评价与重点评价相结合的方式。明确评价内容后确定重点评价内容（全面）以及一般评价内容（抽查），进而保证绩效评价效率。
　　
　　2. 评价指标多方沟通，提高评价的全面性与科学性
　　
　　由于目前部门整体支出绩效评价处于试点阶段，尚未形成完善的程序与文本要求，确定评价指标体系时除遵循财预〔2013〕53号文中共性指标框架，以及“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”的“五有”原则之外，应注意与委托方、被评价单位、相关业务专业的多方沟通，征求不同人员的意见与建议，保证评价指标的全面性与科学性。
　　
　　3. 关注对服务对象满意度情况的评价
　　
　　近年来，服务对象满意度情况被财政部列为绩效评价的重点关注内容，要求各单位进行绩效评价时，必须进行满意度情况评价。在进行部门整体支出绩效评价时也应关注对服务对象满意度情况的评价，确定服务对象时应充分考虑对象的准确性以及满意度的可获得性，具体应包括被评价部门的直接上级领导部门，以及部门所开展活动的直接受益对象。
　　
　　4. 部门整体支出绩效评价应强调监督的外部特性
　　
　　部门整体支出绩效评价反映的公共资金使用的效率和效果，是公众非常关注政的府的运行情况，所以不应简单地把部门整体支出绩效评价作为政府内部绩效管理的一部分，而应该使这项监督措施尽量外部化，在形式上保证监督的客观、独立和公正性。通过建立相关机制使政府部门负责任地达到绩效目标，并及时对绩效结果进行公开，以提高公众对政府的信心。