部门预算支出绩效自评中常见问题探讨——以部门委托中介机构自评为例

摘 要：本文以北京市财政局试点实施市级预算部门整体支出绩效自评工作为背景，用举例论证的方式，从报告内容的完整性、结构的清晰性、分析的透彻性和内容的客观公正性四方面阐述了部门自评报告的撰写方法，用分析论证的方式阐述了目前部门自评结果应用中存在的问题和部门自评绩效标准选择中可能遇到的问题，并针对结果应用问题提出了建议性措施，针对标准选择的可能问题提出了解决方案，以期进一步推进部门整体支出绩效自评工作的完善。
　　
　　关键词：部门预算支出；绩效自评
　　
　　北京市财政局自2006年开始探索开展绩效评价以来，目标逐步从“增量扩面”向“提质增效”转变，观念逐步从“事后评价”向“事前评估”转化，重点逐步从“项目评价”向“综合性评价”转移，指标体系逐步从“业务、财务指标”向“决策、管理、绩效指标”转型，逐步实现预算部门全过程绩效管理。近年来，北京市财政局又以“精质实效”为目标，着力练好内功，不断提升工作质量，提高工作绩效，全面构建“纵向-横向-重点-内生动力-外部合力”“五位一体”的绩效评价网格化管理体系[1]。其中，横向即指实现“财政组织评价”与“部门自行评价”相结合的预算绩效管理全覆盖。在最初推出市级预算部门自行组织实施财政项目支出绩效评价工作后，结合“综合性评价”的重点转移方向，北京市财政局又于2013年开始试点实施市级预算部门整体支出绩效自评。本文结合2013和2014连续两年的部门整体支出绩效自评工作经验，总结了部门自评报告撰写方法、部门自评结果应用方式以及部门自评中绩效评价标准的选择和应用三方面的内容，以备业内同仁共享并继续深入探讨。
　　
　　一、部门自评报告撰写方法
　　
　　根据《北京市财政局关于印发〈北京市财政支出绩效评价实施细则〉的通知》（京财绩效〔2013〕2772号）（以下简称“实施细则”）对绩效评价报告的内容要求，即“依据充分、真实完整、层次分明、逻辑清楚、用词准确、分析透彻、客观公正、重点突出、页码和目录齐全”。本文从内容完整性、结构清晰性、分析透彻性、客观公正性四方面总结了自评报告的撰写方法。
　　
　　（一）内容完整性方面
　　
　　1. 充分利用部门提交的重要资料
　　
　　部门自评不同于财政评价，时间短，深入度相对不足。在自评工作开展前期收集部门资料时，中介机构工作人员应根据当地财政部门出台的针对部门整体支出绩效评价工作的开展要求，结合自身经验有侧重地收集部门整体资料，并充分地利用这些资料，一方面有利于了解被评价部门的整体支出情况；另一方有利于后期撰写自评报告。如，部门提供的《部门整体支出绩效目标申报表》，可以完成“一、部门概述”中“（三）绩效目标”内容的撰写；结合与部门主体职能相关的中长期规划、当前行业的发展趋势或遭遇的瓶颈以及中介机构工作人员自身经验等，可以完成“四、绩效管理和实现过程分析”中“（一）绩效目标评价分析”内容的撰写；结合部门提供的年度工作总结或部门独立撰写的绩效报告等总结性材料，可以初步判断部门整体产出和效果的实现情况，在此基础上辅以其他反映部门项目完成情况和实施效果的证据资料，可以完成“（四）产出及效果实现评价分析”内容的撰写。
　　
　　2. 结果导向的填空处理方式
　　
　　由于部门自评时间相对较短，要在短期内收集整理并分析完所有资料准备清单上的资料，对于部门和中介机构而言，都是吃力不讨好且影响整体工作进度和效率的事。所以，我们在完成报告中部分内容时，采取了结果导向的填空处理方式，即设计出大致的框架，相关基础数据信息由部门补充填写，但前提是要跟部门沟通好，他们必须对数据信息的真实性负责，如：

  （5）基础信息管理情况分析
　　基础数据信息管理方面，××（部门名称）通过……，及时收集了解各二级单位职工总数、离退休人数、……等基础信息，……的使用保障了基础数据信息的真实、完整、准确。会计信息管理方面，××（部门名称）本级处室及二级单位采用了……，保证了会计信息、数据的准确性、一致性。……评价认为，部门基础数据信息和会计信息资料的真实性、完整性、准确性较好。
　　
　　（二）结构清晰性方面
　　
　　1. 巧用过渡，承上启下。

    无论是同一段落的两部分内容的衔接，还是相邻段落之间的承接，都可以通过巧妙的文字处理，使整篇文章结构紧凑，过渡自然，如：

  （2）资金分配针对××（部门名称）对所办医院的国有资产和资源配置方面的监督管理，××（部门名称）制定了《北京市××局关于印发医用设备配置管理暂行办法》并严格落实，使购置医用设备的资金决策更加程序化、透明化。在其他涉及财政资金分配的领域，××（部门名称）虽然没有制定专门的管理办法，但在资金分配过程中，均能够……。
　　为了了解部门在项目资金投入方面的重点，评价工作组对××（部门名称）各项目单位填写的项目执行情况表，按……”。

    此例中，“在其他涉及财政资金分配的领域”和“为了了解部门在项目资金投入方面的重点”分别起到了段落内部和段落之间内容过渡的作用。
　　
　　2. 关注逻辑，前后通达
　　
　　当一段话首句有总结性的陈述时，该段话后面文字的内容一定要呈现首句中表述的每一层意思，如：

  3. 目标量化程度分析××（单位名称）对项目的产出数量和产出进度指标进行了一定的量化，但指标的整体量化程度不够。已量化指标方面，数量指标未进一步分项阐述拟购置设备的名称和台/套数，进度指标未根据各设备的实际情况进行分阶段细化设置；未量化指标方面，效益指标部分内容仅从定性描述的角度阐述，如“减少患者等待时间”、“提高诊断、手术水平间”，未从设备投入使用后患者等待时间缩减量、设备使用率、重病治疗范围扩大量、疾病治愈率等方面进行量化。　　

　　此例中，“已量化指标方面”和“未量化指标方面”从大的层面印证了指标整体量化程度不够；在已量化指标方面，分别阐述数量指标和进度指标设置不够完善的地方，与首句中“进行了一定的量化”相呼应，也是整体量化程度不够在小的层面的体现。
　　
　　（三）分析透彻性方面——图表与文字的无缝对接
　　
　　一份“高大上”的评价报告，仅有文字分析或仅有图表列示是远远不够的，图表和文字的结合往往更能让阅读报告的人对报告所要阐述的内容印象深刻，如市××局2013年度自评报告初稿中产出数量指标分析中仅用表列示了市××局2013年度11个处室跟踪项目完成情况，并未对表中数据和数据背后的原因进行较为详细的阐述，使该部分内容看起来单一。修改后为：

　　从表1可看出，处室4、处室5、处室9分别有3个、1个、1个项目未全部完成，全部完成项目个数占本处室跟踪项目总数的比例分别为82.4%、87.5%、83.3%。其中，处室4未完成的3个项目为WLT、DB、FT厂2013年度运行费项目，未完成原因为供电问题未能及时解决，影响了污水处理进度；处室5未完成的项目为节水器具质量提升行动项目，未完成原因为节水性能检测工作未全部完成，16.57万元尾款尚未拨付；处室9未完成的项目为水务系统国际交流费项目，未完成原因为根据市××局与法国赛纳大湖流域管理局、国际水资源办公室共同签署的防汛管理合作备忘录合作框架，计划由6人组团赴法国、荷兰参加巴黎防洪技术国际研讨会并开展防洪技术交流与合作事项，定于2014年1月19日-26日实施。
　　
　　（四）客观公正性方面——虚实结合的迂回处理方式
　　
　　由被评价部门直接委托第三方开展自评的牵头单位大部分是被评价部门的财务处，在第三方主导形成的自评报告里，财务处可能并不希望看到其他业务处室没有在相关工作汇报中明确指出的内容，那么，作为第三方，在撰写某一项指标的分析内容时，应尽量使用其他业务处室在相关工作汇报中已明确指出的内容作为例子，如市××局2013年度自评报告初稿中产出进度指标的分析内容仅为“截至2013年12月31日，市××局财政资金支出预算执行率为80.78%，部分项目执行进度缓慢”，但在评价会当天排水管理处在对自身工作进行总结汇报时，提到了未在年度内完成的项目具体情况，所以此部分采用实写，修改后定稿为：“截至2013年12月31日，市××局财政资金支出预算执行率为80.78%，部分项目执行进度缓慢，如，PSGL处的WLT、DB、FT厂2013年度运行费项目，其中，DB厂在2013年12月开始运行，WLT、FT厂在2014年开始运行。”
　　
　　又如，产出质量指标分析内容为：“根据市××局2013年度预算绩效管理全过程跟踪过程中，各项目具体实施单位提交的绩效跟踪分析表，84个项目的整体完成质量较好，但因部分项目在立项申报时未制定明确细化的项目产出质量指标，项目的实际产出质量难以准确判断。”由于自评时间短，部门年度预算项目多，作为第三方不可能对每个项目的实际产出质量都进行实地考察确认，仅能从各单位提交的跟踪分析表里略知一二，并结合我们自身经验对最初申报材料中指标设置存在的问题进行常规性分析和判断。另外，如果这种问题是科室普遍存在的，尽量不要单独举例，避免在业务处室问题处理上有失公允。我们的目的是指出部门存在的问题，引起部门重视并学习改进。
　　
　　二、部门自评结果应用方式
　　
　　评价结果应用是评价工作能否取得实效的保证，也是确保该项工作持续、深入开展的基本前提。根据《实施细则》，绩效评价报告应及时提交预算部门相关领导，为部门决策和管理考核提供参考，同时反馈被评价项目单位，为加强预算绩效管理提供依据。对绩效评价报告中反映的问题，被评价项目单位应采取措施进行整改、完善，并上报整改结果[2]。
　　
　　目前绩效评价结果的应用方向主要有以下四个方面:
　　
　　1. 预算安排：建立激励约束机制。将评价结果反馈给预算编制部门，并根据绩效的好坏来安排预算。项目单位、主管部门将评价结果作为编报年度部门预算的依据；财政部门将评价结果作为安排部门预算的依据。
　　
　　2. 反馈整改：建立反馈整改机制。评价结果反馈被评价单位，项目单位要针对存在的问题提出整改措施，以不断提高项目支出绩效。
　　
　　3. 公众监督：建立评价信息报告制度。评价结果可向同级人大或政府报告，也可采取适当方式予以公开，增加财政资金使用的透明度，使公众了解有关公共项目支出的实际绩效，接受社会公众的监督。
　　
　　4. 政府问责：将绩效评价结果作为对政府有关部门工作考核的重要依据，并可将评价结果与政府工作人员的业绩考核相联系。
　　
　　针对部门自评结果的应用，可以参照上述四个方面开展，但因部门自评受时间因素和组织方式（指不同于财政评价的组织方式）的影响，导致部门自评结果应用效果不够理想，主要体现在以下四个方面：一是部门自评结果反映部门下属单位预算绩效管理情况的深入度不够，主管部门根据结果对下属单位进行下一年度预算安排的参考价值不大；二是部门对自评结果的重视程度不足，委托中介机构开展自评并提交自评报告给财政部门只是完成指定的硬性指标任务，并未针对自评报告中提出的问题提出整改措施，导致“绩效年年评，类似问题年年有”的现象；三是受宣传力度不够、公众自主监督意识不强等因素的影响，部门自评结果公开的有效性不足，公开的形式多于公开的实用价值；四是将自评结果与政府工作人员的业绩考核相联系的问责机制尚未有效落实，也在一定程度上影响了部门对自评结果的重视程度。
　　
　　针对上述问题，结合当前实际，建议从以下四个方面采取措施加强部门自评结果的应用：一是加强部门自评再评价工作的开展力度，促使部门和参与评价的第三方在开展自评工作中更加严格地执行当地政府对自评工作的各项要求；二是要求部门在按规定提交部门自评报告的同时，一并提交针对存在问题的整改报告，并将整改报告作为下一年度安排部门预算的重要参考依据；三是通过新闻、报刊等媒体宣传政府信息公开政策，鼓励公众参与政府工作监督，设置有效的开放渠道供公众实时向有关部门反馈监督情况，并及时就反馈问题做出回应；四是组织专业人员采取专题研究的方式，研究并制定具备可操作性的措施，落实将自评结果与政府工作人员的业绩考核相联系的问责机制。
　　
　　三、部门自评中绩效评价标准的选择与应用
　　
　　评价标准是财政支出绩效评价体系的核心要素之一，是对每项评价指标进行评分的标准，是评价工作的基本准绳和标尺，是最后进行评价计分的依据，它决定了评价目标能否实现以及评价结果是否公平准确[3]。
　　
　　目前财政支出的评价标准一般有计划标准、行业标准、历史标准、其他经财政部门确认的标准四种。其中，计划标准是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准；行业标准是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准；历史标准是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准[4]。
　　
　　上述标准中有的是定量标准，有的是定性标准。实际评价中具体选用哪种标准，主要根据评价目的、对象特点、评价环境、信息采集、技术标准的适应范围等条件来确定。
　　
　　定量标准通常是建立在数据资料及有关统计信息的基础上，综合运用统计学的方法，对标准值进行测定。目前使用中更多的定量标准是计划数。
　　
　　定性标准是定性指标进行综合分析判断的客观参照，在绩效评价中，许多指标，尤其是许多效果指标都难以量化，所以定性指标和标准在绩效评价中的作用是不可或缺的。
　　
　　在开展自评工作时，由于部门职能和开展业务的特殊性，可能会遇到没有标准的情况。这时，要根据具体项目实际情况确定标准。在目前实践中，标准的主要来源有三个方面：一是有关政策规定和预定绩效目标；二是将标准分为优秀、良好、一般、较差四档，由评价人员直接判断；三是对相关数据汇总后计算平均值，均值以上为优秀或良好，均值以下为一般或较差。
　　
　　从财政项目支出绩效自评转向部门整体支出绩效自评，是绩效自评工作从“项目评价”转向“综合性评价”的试点，这一新探索必将进一步增强部门财政支出责任和效率意识，树立“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，促使部门从整体上提升预算编制、执行、监督和绩效管理等能力和水平，提高财政资金使用效益，促进部门更好地履行职责。因此，我们要直面改革试点中遇到的困难和问题，与行业内的专家和资深工作人员等共同研究解决方案和应对措施。