摘 要：2015年1月1日实施的新《预算法》，首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求，并将绩效的思维贯穿于预算的编制、执行、审查等各个环节中。如何科学管理财政支出是我国面临的一大挑战。财政支出政策绩效评价是提高我国财政支出管理水平的重要举措，本文通过文献研究的方式对财政支出政策绩效评价的功能与方法进行了分析，旨在为财政支出政策绩效评价实践提供理论指导。
关键词：财政支出政策；绩效评价；功能；方法
一、财政支出政策绩效评价的涵义和特征
（一）财政支出政策绩效评价的涵义
1. 绩效的涵义
绩效是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果两个方面的内容。其中，行为过程是指资金投入是否满足经济性要求、是否满足合规和合理的要求，行为结果包括产出与投入相比是否有效率、行为的结果是否达到预期目标、公众对公共服务的满意程度以及产生的影响，这里的影响既包括经济影响，又包括社会影响。可以看出绩效不仅注重经济效益，还注重包括社会效益在内的综合效益；不仅注重结果，还注重结果的实现与过程的有机结合。也就是说，只有将做了什么和如何做结合起来才是真正的绩效。
2. 财政支出绩效的涵义
所谓财政支出绩效，就是指在绩效概念中增加评价对象——财政支出，而财政支出就是指所有以财政资源为成本所开展的各项活动。简单地说，就是财政部门利用财政收入开展的公共活动。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所得的社会实际效果之间的比价关系，重点研究政府配置资源的合理性与资源使用的有效性，即一是看政府配置的资源总量是否符合整个社会客观比例要求，二是看资源的使用是否达到效用最大化目标。
3. 财政支出绩效评价和财政支出政策绩效评价的涵义
要理解财政支出政策绩效评价的涵义首先要理解绩效评价和财政支出绩效评价的涵义。绩效评价是指运用科学合理的评价方法，执行统一的评价标准，遵循统一的评价原则，对工作的成绩及效果进行评价。财政支出绩效评价是指运用科学合理的评价方法，遵循客观的原则，对财政支出的行为过程进行客观公正的衡量，对财政支出产生的经济效益、社会效益和其他效果进行综合评判及科学衡量。笔者认为财政支出政策绩效评价就是按照财政支出政策的相关规定和具体要求，对财政支出状况进行绩效评价的行为。
（二）财政支出政策绩效评价的特征
1. 结果导向性
相对于传统的强调行为功能管理、过程导向管理和成本投入管理而言，财政支出政策绩效管理立足于结果导向管理，但这并不意味着财政支出政策绩效评价只看结果而不关心投入和过程。实际上，支出结果与资金投入和支出过程之间存在着必然联系和因果关系。
财政支出政策绩效评价是建立和强化财政支出政策绩效管理的核心环节，是绩效管理工作赖以开展的基础。财政支出政策绩效管理本身包含并有赖于财政支出政策绩效评价工作及其成果，因为财政支出政策绩效管理要在绩效评价结果的基础上，根据不同的绩效支出水平，设计出一整套激励和约束机制，形成较强的制度约束力，影响决策系统以及相关制度的改进。
2. 综合全面性
财政支出政策绩效评价贯穿于财政支出预算安排和使用的全过程，既包括对财政资金投入的预算决策是否合理恰当、支出使用过程是否合理合规、投入产出是否有效的评价，也包括对支出使用结果的有效性进行综合性评价。
不同地域、不同行业的财政支出政策绩效评价指标体系的特点会有所不同，但是财政支出政策绩效评价指标体系有其共通之处，包括产出指标和效益指标两个方面，其中产出指标又包括产出数量指标、产出质量指标和产出时效指标等，效益指标又包括经济效益指标、社会效益指标、可持续影响指标以及服务对象满意度指标等。可以说，财政支出政策绩效评价是对财政支出状况进行的综合而又全面的评价，具有综合全面性。
二、财政支出政策绩效评价的功能
（一）帮助决策者做出合理的资源配置决定，提高决策水平
通过财政支出政策绩效评价，提供有效的支出绩效方面的重要信息，帮助政府决策者有效地规避投资风险及短期行为，决定资源配置（预算拨款）是否应该维持在现有水平，或是应该被增加、减少或停止；帮助进行多个竞争性方案的决策及设立优先顺序等，从而促进资源的有效配置。
（二）提供更为全面的信息以帮助管理者改进支出管理
财政支出绩效评价一方面可以对项目或部门的运行及效率情况提供及时、有价值的信息，帮助管理者改进项目或部门的支出绩效。如通过检测项目支出执行的结果是否达到预期的目标，确定是否有更简洁有效的途径达到预期目标，帮助管理者发现问题并改正不足，从而提高公共服务的质量和效率；另一方面，绩效评价既可以起到对财政支出事前监督的预防作用，也可以解决其他事中和事后环节监督管理上的不足，有利于正确引导和规范财政资金监督与预算约束作用，提升财政管理水平。
（三）增强政府部门的责任感
通过对支出进行绩效评价并向社会公开评价结果，一方面可以引发对财政支出存在的绩效问题和所需的改进进行深入研究，增强部门或项目管理者的责任心；另一方面，通过财政支出绩效评价和绩效问责制，更好地与公众进行沟通，回应社会需求，向社会公众提供更多更好的公共产品和公共服务，从而建立公众信任，赢得公众支持，增强政府部门分配和使用公共资金的责任感。
（四）为行政部门改革和创新提供支持
财政支出绩效评价作为新一轮制度创新的驱动器，既是落实科学发展观和深化行政体制改革的重要举措，也是建设高效、责任、透明政府的实际行动。它强调财政支出为民服务的理念，要求政府部门不断转变职能、提高效率、改进公共服务的质量和水平，用尽量少的资金、办尽量多的实事，使政府行为更加务实、高效，提高公众对政府的信任度。
三、财政支出政策绩效评价的方法
（一）财政支出政策绩效评价的原则
1. 经济性原则
经济性是指在达到一定支出目标的情况下，如何实现支出最小。公共部门支出首先要遵循经济性原则。它衡量公共部门花了多少钱以及是不是按照法定程序花钱，其目的在于使公共部门树立成本意识，降低成本，节约开支。经济指标要求尽可能少的投入或成本，提供与维持既定数量或质量的公共产品或服务。
2. 效率性原则
效率性是指财政支出活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等投入要素之间的比率，简单地说就是投入与产出的比例关系。效率关心的是，如何在有限的、可利用的资源条件下，提供更多更好的服务。以最低成本实现最大效益就是有效率的。效率性原则在世界各国公共部门绩效考核与公共支出效果评价中都占有十分重要的地位，尤其是在公共部门绩效考核工作中，效率性原则是建立高效率政府的主要追求目标之一。
3. 效益性原则
效益性是指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出和结果之间的关系来衡量，它关心的是目标和结果。就公共部门而言，主要指管理活动的产出是否满足了社会公众的需要，以及这种产出对既定目标的实现做出了多大贡献。效益可分为两类：一是改变现状的程度；二是改变行为的幅度。
4. 公正性原则
财政支出政策绩效评价的范围和内容应尽量周密、合理、公正，特别是要考虑到影响某一支出绩效的各种相关联因素，并注意排除那些无法控制的因素，以保证绩效管理的公平性和可接受性。相对公平的财政支出政策的绩效管理，有助于激励部门为提高财政资金使用绩效付出更多努力。此外，公正作为衡量标准，关心的是“接受服务的团体或个人是否都受到了公正的待遇，需要特别关注弱势群体是否都能够享受到更多的服务”。
（二）财政支出政策绩效评价的具体方法
评价方法是开展评价工作的重要手段，方法选择妥当与否，直接影响到评价结果。同一类项目运用不同的方法评价，也许会出现较大差异。由于财政支出的多样性及复杂性，在衡量财政支出绩效时，必须坚持定性分析与定量分析相结合的原则，不同的支出项目应选择不同的与之相适应的评价方法，才能提高评价的科学性和准确度。具体而言，可以采取的评价方法主要有：
1. 成本——效益分析法
成本一效益分析法现已广泛应用于许多国家的政府财政支出管理中，对减少预算支出决策的随意性和决策失误，提高财政资金的使用绩效发挥着很大的作用。鉴于我们国家目前正处于财政支出管理改革的关键环节，应将成本一效益法作为实施财政支出政策绩效评价的基本方法，其具体操作可以按以下方案在财政支出绩效评价过程中进行。
在编制部门预算时，由各预算部门(单位)根据国家经济和社会发展的财务指标和经济指标，对拟设立的财政支出项目进行预测分析，这样不但给财政部门进行预算审核带来了便利、提供了依据，更为下一步财政支出绩效评价工作奠定了基础。
在财政部门预算审核工作中，要对各预算部门(单位)财政支出预算所预测产生的经济效益和社会效益进行合理性、合规性审核，在预算执行过程中，财政部门和各预算部门(单位)还要做好相关数据、信息的收集和整理。
在财政支出项目实施完成后，由相关财政支出绩效评价工作机构综合考虑财政支出总额，以及其他对财政支出绩效产生积极或消极影响的因素实施评价。如对财政支出所产生的直接效益评价中，还要综合考虑价格变动、时间变动等影响因素，对间接效益的计算，可以在相关财政支出项目中设置一些通用的指标和标准。
2. 财务分析法
财务分析法是评价公共支出绩效的一种手段，它是通过对单位财务运行状况进行比较分析，来反映单位的支出执行情况，并对其支出效果进行评价。运用财务分析法既可以对单位内部财务状况进行分析，也可对一个地区乃至全国的财务状况进行分析。至于财务分析的具体方法，在具体操作实践中可以采用以下几种：
（1）本期实际完成数与预算数比较分析。如果实际完成数超预算数过多而又没有增加开支的特殊原因，则表明支出中存在浪费现象，支出效益就低；反之，支出效益则高。
（2）本期实际数与上期实际数比较分析。主要分析不同时期财务活动发展变化情况。例如，主要用于评价单位支出增长水平的支出增长率指标，计算公式为：
支出增长率=(本期支出总额一上期支出总额)/上期支出总额×100%
利用该公式对单位支出绩效进行评价时，必须扣除本期支出总额中由于物价上涨因素而造成的支出增长部分，同时还必须考虑年度间单位职能的变化情况。如果上下年度间单位职能变化不大，而支出增长率又较高，表明办同样的事花了更多的钱，则公共支出绩效差；反之，则公共支出绩效好。
（3）相对指标分析。例如，用于评价年度人均消耗经费水平的人均开支指标，计算公式为：
人均开支=本期支出总额/单位人数
该公式主要用于单位之间人均开支情况进行比较。在其他条件基本相同情况下，单位人均开支水平高，则表明支出绩效差；反之；支出绩效高。
（4）构成比率分析。例如，用于评价单位支出结构的人员经费占总支出的比重指标，计算公式为:
人员经费占总支出比重=(人员经费/本期支出总额)×100%
该公式表明，如果人员经费占总支出比重过高，说明单位大部分支出用于养人，而没有用在事业发展上，意味着公共支出效益低；反之，公共支出效益则高。
（5）历史动态比率分析。将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史变化情况。通过历史数据的排列，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其绩效差异的成因及改进方式。这种方法适用于历史资料比较健全的项目评价。
3. 因素分析法
因素分析法是指将影响投入和产生的各项因素罗列出来进行分析，并将投入产出比进行计算据以评价的一种方法。该方法要求尽可能多地将各种影响因素罗列全面，并且对各相关因素进行量化计算，根据其不同的影响程度进行排序分析，从而获得对财政支出政策整体绩效状况的分析和把握。
4. 最低成本法
最低成本法也称最低费用选择法。最低费用选择法是对成本——效益分析法的补充，此方法适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目。通过计算每项备选方案的有形费用，以费用最低为标准来确定支出目标的方法。如社会保障项目支出，所提供的商品或劳务不可能进入市场交换，因而无法用货币计量其社会效益，只能计算每个项目的有形成本，但可以采用比较多个方案成本高低的方法，并以成本最低位原则来确定最终的支出项目。此方法的优点是简化了效益量化的计算，在效益既定的情况下只分析其成本的高低，并以成本最低作为选择目标。其缺点是，作为支出项目的事前评价较为有效，而作为支出项目的事后评价则不一定很适用。
5. 目标与实施结果比较法
目标与实施结果比较法，是通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，确定分析完成目标或未完成目标的原因，从而评价绩效。该方法对于部门和单位绩效评价尤其重要。对于部门来讲，不仅仅是一个预算的单位，而且承担着国家在某一个领域的宏观调控和管理的职能，往往这些部门绩效的评价很难用具体的投入产出方法或最低投入法进行衡量。可行的方法就是比较部门确定进行宏观调控要达到的目标，及其实际执行结果，分析评价其是否完成目标。这一方法是对部门和单位进行绩效评价重要的基础方法，既可以提高政府财政支出的效益，也可以落实各部门的责任制。比如，对于教育部门来说，某一年度的绩效目标是将小学生的入学率提高两个百分点，年度结束后，就可以比较其实际入学率是否提高了两个百分点，是否完成了既定的绩效目标。
6. 专家评议法
专家评判法主要是聘请有关专家，通过相关资料的收集、汇总、分析、综合，就评价客体的某一方面进行评价、判断。专家评议法可以采用多种形式，包括背靠背评议和面对面评议，或二者结合。“背靠背”方法就是参与评议的专家之间不进行讨论，独立提出意见，独立进行评价，然后汇总所有专家的意见，形成最后的评价结论。其优点是专家之间不相互影响，能够客观、公正地发表意见；缺点是专家发表的意见比较分散。“面对面”方法就是参与评议的专家在彼此交流的基础上对评议做出判断。其优点是参与评议的专家相互交流、集思广益，提高判断的准确程度，缺点是专家的判断易受他人的影响。
7. 公众评判法
对于某些财政支出，无法用指标计量其效益，可以通过对社会公众进行问卷或抽样调查的方式评判其效益。可以通过设计不同形式的调查问卷，发给一定数量的人填写，最后汇总分析调查问卷，进行评价和判断。采用问卷调查方式要求评价人员将一些需要了解的问题设计成卷面形式向被调查者询问，并要求被调查者以书面文字或符号形式作出回答的一种评价方法。通过问卷调查可以获得比较客观，且有助于得出评价结论的资料。
公众评判法适合于对公共管理部门和财政投资兴建公共设施等项目进行评价，具有民族性、公开性的特点，社会公众的认同度高低为其评价标准。
8.综合比较法
在多种经济效益指数计算的基础上根据一定的权数计算出综合经济效益指数，此方法准确度较高，也能全面；但在指标选择、标准值确定及权数的计算方面比较复杂，操作难度大。在实际运用过程中需要根据不同的评价目标而选择性的采用，不同方法之间也必然存在交叉使用的问题，没有哪一种方法是全能的，只有明确目标和先进的方法结合起来才能得出准确的结论。
四、结束语
如何不断完善财政支出政策绩效评价的方法，充分发挥财政支出政策绩效评价的功能，实现科学管理财政支出的目的，是目前我国财政支出管理面临的一大挑战。这就要求各级政府以及专家学者不断地努力去进行实践探索和理论研究。在我国，各类单位、部门的财政支出政策绩效评价才刚刚起步，建立一套完善的、切实可行的绩效评价方法，将是一个长期的过程，把这项工作坚定地进行下去，必将能够促进我国社会经济的健康发展。