财政支出预期绩效的可持续性评估难点探析

  摘要：自2010年开始实施事前绩效评估试点以来，北京市确定评估结论为不支持的项目181个，为财政节省资金41万元，受到社会各界的广泛关注。2013年，北京市财政局将事前绩效评估的主要内容调整为项目相关性、项目预期绩效的可实现性、项目实施方案的可行性、项目预期绩效的可持续性、财政资金投入的可行性及风险五方面。由于项目预期绩效的可持续性的评估重点是通过现有资料分析项目绩效能否在未来持续发挥作用，是用现在评估将来，因此对其直接论证和在报告中对其进行充分阐述难度较大。而B市A项目事前绩效评估工作的开展，为我们论证和阐述该项指标打开了一个突破口。本文在简要介绍A项目内容和我们如何对该项目出具否定结论的基础上，分析预期绩效的可持续性论证、阐述的难点，进而提出对其论证、撰写的建议。

　　关键词：财政支出预期绩效；可持续性评估

　　事前绩效评估本着对财政资金的使用负责、对纳税人的钱负责的原则，对项目实施的必要性、可行性、绩效目标设置的科学性、财政支持的方式、项目预算的合理性等方面进行客观、公正的评估，并最终出具建议予以支持、建议部分支持、建议不予支持的意见。由于最终评估结果直接关系到某一项目能否获得财政资金支持，作为中介机构必须在报告中对各论据进行充分论证，尤其是对评估结论为建议不予支持的项目，更需充分论证不予支持的理由，并提供充分的证据。

　　理论上，对任何一个项目出具否定结论，都必然有一个或几个关键性否定指标，能够支撑不予支持的评估结论；实践中，对一个项目出具不予支持的评估结论，往往是通过分析多项指标是否符合要求而得出的综合性结论。但无论是利用关键性否定指标还是利用综合性结论，都很难通过预期绩效的可持续性来否定一个项目，事前绩效评估内容及重点中，也把预期绩效的可持续性排除在外，而将其他四项指标作为了关键性否定指标，这足以说明该项指标在事前评估过程论证过程中的特殊性。在以往年度的工作过程中，我们遇到了一个较为特殊的案例，它在项目的相关性、绩效目标的明确合理性、实施方案的有效性、财政资金投入的可行性及风险这几方面都存在问题，但任何一个都无法成为否定该项目的关键指标，否定该项目的是由以上四个问题推导出的预期绩效的不可持续性。由该项目，我们也意识到由于预期绩效的可持续性这一指标具有自身的特点，无论是在评估过程中对其进行直接论证还是在报告撰写中对其阐述都具有较大难度，需要针对不同情况给予特殊处理。

　　一、预期绩效的可持续性的评估难点

　　对于项目预期绩效的可持续性评估主要是评估项目所产生的绩效在未来的稳定性，即：国家相关政策和组织管理机构的建设等能否保证项目绩效的可持续发挥；项目预期产出和效果本身是否能持续发挥作用。对该项指标的论证难点主要体现在以下几方面：

　　（一）直接支撑证据较难收集，此部分的评估力度薄弱

　　从该指标的评估内容可以看出，与其他各项指标相比，它主要是对项目实施后、未发生事项进行的评估，也可以说是对其未来稳定性的评估，无论是国家政策、组织管理机构还是项目本身的产出和效果，我们都很难收集到直接的证据来证明各内容是否具有可持续性，尤其是政策的可持续性，因此，以往评估过程中，对该指标的论证评估基本流于表面。

　　（二）与其他指标的评估内容有重叠，容易出现重复论证

　　通过对比分析我们可以发现，其他指标的评估内容和重点中，也会涉及预期绩效的可持续性所要论证的内容。如：项目的相关性对政策的相关性进行了评估，项目预期绩效的可实现性需要对项目预期效益可实现程度进行论证，项目实施方案的有效性中涉及到组织机构健全有效性的内容。虽然这些内容在不同的指标里论证的侧重点不同，但对政策可持续性、组织管理机构可持续、预期产出和效果的可持续性的论证一般是以政策相关性、预期效益可实现程度、组织机构健全有效性为基础的，所以在论证过程中可能出现此部分与其他部分评估内容有重叠的情况。尤其是当对政策相关性、预期效益可实现程度、组织机构健全有效性的论证已得出否定性结论时，项目预期绩效可持续性的评估前提已经不成立，如果继续将此部分作为重点评估内容，容易成为对其他指标内容的重复性论述。

　　二、个案内容简介及初步评估结论

　（一）个案内容简介

　　为贯彻《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）、《财政部、林业局、保监会关于做好森林保险试点工作有关事项的通知》（财金[2009]165号）文件中关于开展森林保险保费补贴的有关精神，巩固B市集体林权制度改革成果，提高B市林业抗灾减灾能力，促进该市林业的可持续发展，B市某部门开展了A试点工作，并拟申报A项目，主要内容是为该市生长和管理正常的生态公益林购买森林综合保险，保费总额C万元，中央财政、地方财政各承担保费的50%，承保工作由该市某保险公司承担。保险详细信息详见表1。

表1. xx年度B市森林保险基本信息

　　（二）评估结论

　　在大量收集国家、B市关于开展A试点工作的政策文件和指导意见、其他省市开展该试点工作的经验材料，并对其进行分析的基础上，我们咨询了多年从事该试点工作政策研究、试点进展情况实地调研和保险方面的专家，深入了解了国家开展该试点工作的初衷及全国各省市开展试点工作的实际情况和存在的问题，在绩效管理和财政管理专家的指导下，我们对该项目初步形成如下评估结论：

　　1.项目相关性方面：

　　（1）国家和B市出台过关于开展该项试点工作的指导意见和通知，支持该项目的落实，该项目实施的政策依据充分。但实际实施内容与国家的政策导向偏离；（2）项目的实施符合项目单位的法定职能，也符合B市的林业可持续发展的现实需求；（3）保险对象为生态公益林，它在消费和使用上具有非竞争性，在受益上具有非排他性，属于公共产品的范畴，因此属于公共财政支持范围；（4）从项目单位设定的绩效目标内容来看，项目产出与效果的相关度不高。

　　2.项目预期绩效的可实现性方面：

　　（1）项目绩效目标设置的不够合理、全面，产出指标不够细化、量化；（2）现有实施方案不能保证项目有效实施，项目预期绩效的可实现性不足。

　　3.项目实施方案的有效性方面：

　　（1）项目建立了相应的组织机构，但相关资料中未明确项目责任主体；（2）项目预算测算依据不够充分，实施方案和增值服务方案均不够完善。

　　4.项目资金的投入及可行性及风险方面：

　　（1）财政支持方式不符合森林保险政策文件的规定，资金配套方式缺少支撑依据；（2）项目单位通过直接委托确定承担单位的方式不够合理，目前的投保方式不符合保险经营的大数法则，导致资金的投入产出比较低。

　　通过上述分析结论可看出，以上各项指标都存在一定问题，但除项目实际实施内容与国家的政策导向相偏离外，其他问题都不对项目实施构成实质威胁，即其他问题基本可以通过整改完善得以解决，如完善绩效目标、实施方案，优化财政投入和资金配套方式等。由于国家政策文件中未明确规定森林保险的范围，所以单靠项目实际实施内容与国家的政策导向相偏离这一个问题，也无法做出否定该项目的结论。但在分析项目相关性、预期绩效的可实现性、实施方案的有效性基础上，结合业务专家介绍的我国该项试点工作开展的实际情况，我们发现项目预期绩效的不可持续存在问题，可以成为关键性的否定指标。

　　三、A项目预期绩效的可持续性评估思路与方法

　　在对A试点工作有了一定的了解并进行上述分析的基础上，我们初步确定了A项目的总体评估结论为不予支持，同时确定了评估思路与方法：以预期绩效的可持续性为关键的否定性指标，在对其他各项指标进行充分评估论的基础上，推导出该项目预期绩效的不可持续，评估过程中需注意区分该指标与其他指标的评估重点。

　　（一）组织管理机构的可持续性

　　组织管理机构在实施方案的有效性评估中已经涉及，可持续性主要评估项目组织管理机构的稳定性，是否有相应措施在机构层面上保障项目可持续。

　　A项目主管部门与承保保险公司建立了联席会议制度、建立了联合工作办公室，给予了项目组织管理机构保证。在其可持续性方面，作为组织管理机构的组成单位，一方是政府部门，一方是我国业务规模大、综合实力强的国有财产保险公司，都具有较强的稳定性，因此，项目的组织管理机构稳定，可持续性较强。

　　（二）政策的可持续性

　　政策的可持续性侧重于分析宏观政策和行业环境本身是否稳定、可持续，而项目的相关性评估重点“政策的相关性”主要强调项目与政策的关联程度，两者侧重点有所不同。

　　从初步评估结论可以看出，A试点工作的实施是根据国家及B市出台的关于巩固集体林权制度改革成果，提高林业抗灾减灾能力，促进林业的可持续发展相关指导意见和政策确定的，项目与集体林权制度改革的政策具有相关性。但分析国家整体层面发布的指导性文件材料发现，B市试点的内容并未能够提高林农自愿参保的积极性，与中央文件“鼓励林农自愿投保”的政策导向偏离。根据上述政策相关但是导向发生偏离的现状，政策的可持续性实际还未能充分评估，我们继续探析，把项目实施效果作为影响政策可持续性的重要指标；业务专家提供的全国范围内保险覆盖率和保险赔率方面的研究数据给予此部分评估以充分支撑信息。据专家介绍，从全国参加森林保险保费补贴试点5年以来的实际情况看，我国森林保险试点的效果不佳：一方面，保险覆盖侧重点偏离；另一方面，保险赔率确立不合理导致财政资金使用效率低。结合项目实施内容与政策导向偏离的情况，我们认为该政策是否会可持续实施、中央层面指导文件是否会发生调整都无法确定。

　　（三）预期产出及效果的可持续性

　　预期产出及效果的可持续性需要与产出与效果相关性、项目预期效益可实现程度的论述重点相区别。产出与效果相关性侧重于项目的产出是否能带来预期的效果，项目预期效益可实现程度侧重于对影响效果实现的外部风险进行评估，而可持续性评估重点是在认可产出和效果相关的基础上对产出及带来的效果是否能长期、可持续发挥作用进行评估，因而对于前两项评估内容的充分分析能为后者的评估给予支撑。

　　A项目效果为实现风险转移，逐步建立专业化生态公益林风险保障体系，而项目产出仅仅是为生态公益林投保，并没有关于建立森林灾害防范的监测、预防、应急、处置四大保障体系方面的方案措施。同时，由于保险金额仅能给予小部分资金赔付，实现风险转移与专业化生态公益林风险保障体系两方面的项目效果均难以实现。正因为项目产出与效果相关度低，加之实施方案和增值服务方案不够完善且未得到有效落实，使得项目预期效益的可实现性不足。

　　基于以上两者的分析，项目预期效益已经缺少了可持续的基础，因为它需要认可产出和效果相关的基础上实现，如果项目产出无法实现现有的项目效果，那么就更无法保障未来的可持续性。

　　综上，本项目政策的可持续性和预期产出和效果的可持续性评估并没有直接寻求评估证据，而是借助其他指标对应的评估内容作为支撑，在已得出结论的基础上对可持续性进行分析。组织机构的可持续性本项目能够收集到直接支撑材料，其他项目如果在无法直接评估的情况下，也可借助间接方式进行评估。

　　四、对预期绩效可持续性的评估建议

　　上文已介绍了预期绩效可持续性的评估难点内容以及个案的评估思路与方法，基于以上介绍，我们对于预期绩效可持续性评估给予以下建议。

　　全面了解项目内容，初步评估各项指标，借助专家力量，明确预期绩效可持续性在整个评估中所起的作用：

　　（一）如果预期绩效可持续性是关键性否定指标，可借助其他指标，形成延续性评估

　　由于该指标难以直接获得评估证据及与其他指标内容有重叠的特点，建议在其他指标论证充分的前提下，将可持续的评估作为一项延续性评估，从侧面推导出预期绩效的可持续性。此时，该指标的论证过程相对具有总结性特点，可以在项目财政资金投入的可行性及风险评估内容完成之后，最后评估此项内容。同时，应明确预期绩效的可持续性与其他评估指标的侧重点不同，保障评估内容的相互独立，避免论述上的重复。

　　（二）当其他评估指标已明显表明项目不可持续，对预期绩效可持续性的论证可简要归纳或省略

　　对预期绩效的可持续性进行评估实际有赖于对其他几项指标的的评估成果。如果出现实施方案不可行、预期绩效不可实现等明显表明项目存在重大缺陷，项目无法实施的情况，就说明项目预期绩效确实是不可持续的。在此情况下，对该项指标的论证已无实际意义，在论证时，可用出现重大缺陷的指标否定该指标，或直接将该指标的论证省略。