预算部门开展绩效评价工作的探索及成效

摘要：近年来，按照财政部要求，中央部门开始选取部分项目作为试点，逐渐探索项目支出绩效评价工作。通过几年的实践与探索，取得了一定成效，但也面临很多挑战与问题。本文主要以中国红十字会总会为例，总结“十二五”期间中国红十字会总会绩效评价工作开展情况成效，为同类预算部门开展绩效评价工作提供建议与参考。

关键词：中国红十字会总会、项目绩效评价

自2011年财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）以来，各地区、各部门逐渐开始探索预算绩效管理工作，将绩效理念融入到预算编制、执行、监督等预算管理的各个环节当中，目的为强化资金支出责任，提高财政资金使用效益。为进一步推动中央部门开展这项工作，财政部以预算绩效管理过程中的关键环节绩效评价为突破口，要求中央部门开展绩效评价试点工作，并印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）、《关于印发中央部门财政支出绩效评价工作规程（试行）的通知》（财办预[2011]47号）等，明确绩效评价工作原则、程序及内容等。　　
　　“十二五”期间，我们单位有幸协助中国红十字会总会（以下简称“总会”）开展项目支出绩效评价工作。从2012年至2015年，通过参与总会绩效评价工作实践与探索，可以看出，总会预算绩效管理水平得到很大提高，取得了较为显著的成效，同时也面临很多问题与挑战。本文主要以中国红十字会总会为例，总结“十二五”期间总会绩效评价工作的开展情况及成效，为同类预算部门开展绩效评价工作提供参考与依据。

一、评价项目及特点

总会评价项目主要涉及人道救助救援、贫困患儿救助、造血干细胞及人体器官捐献、生命健康安全教育培训等方面，目的为改善社会弱势群体的生存现状，保护人的生命与健康。“十二五”期间，评价项目及主要特点如下：
　　
　　1.以公益性为主，服务对象为社会弱势群体
　　
　　作为从事人道主义工作的社会救助团体，中国红十字会以发扬人道、博爱、奉献的红十字精神，促进人类和平进步事业为宗旨，致力于改善人的生存与发展境况。因此，总会项目大部分以扶贫救弱、人道救助为主，如针对受灾群众、贫困患病儿童家庭的救助等。通过开展各类公益活动，鼓励社会公众积极参与，救助更多社会弱势群体。项目服务对象主要为社会弱势群体，具有较强的公益性。
　　
　　2.涉及项目承担单位层级较多
　　
　　总会项目涉及承担单位较多，包括总会/直属单位、各级地方红十字会。其中，总会/直属单位主要负责项目总体组织和管理，各级地方红十字会负责项目具体实施。从总会到各级地方红十字会(一般到县级)，项目涉及承担单位层级较多，且数量庞大。
　　
　　3.资金来源较特定
　　
　　总会项目实施内容主要以扶持社会公益事业为主，因此，大部分评价项目资金来源于国家彩票公益金。据统计，每年彩票公益金项目约占评价项目资金总额的97%-98%。

4.评价规模逐年扩大

2012-2015年^①，总会开展绩效评价项目数量34个，累计评价金额为144047.61万元。自2012年以来，评价项目规模在不断扩大，呈逐年递增趋势。与2012年相比，2015年绩效评价项目数量、资金规模均有较大幅度增长，具体情况见图1、图2。

图1：2012-2015年总会绩效评价项目数量情况

图2:2012-2015年总会绩效评价项目资金情况

三、评价重点及方法　　

1.评价思路
　　
　　由于总会项目涉及承担单位较多，各级单位负责工作内容均不相同。针对项目特点，主要考虑从总会/直属单位、地方红十字会两个层面着手，评价内容各有侧重。在总会/直属单位层面，侧重于评价项目前期立项、资金落实等；在地方红十字会层面，侧重于评价项目资金使用、业务执行、产出及效果实现情况等。
　　
　　2.评价重点
　　
　　根据项目内容及特点，主要从投入、过程、产出及效果四个方面进行评价。项目投入方面，重点评价总会/直属单位对项目总体前期立项、绩效目标设定以及资金分配情况；项目过程方面，重点评价总会/直属单位以及地方红十字会对业务管理制度制定与执行、资金使用与监管情况等；项目产出及效果方面，重点评价地方红十字会对项目产出完成情况，是否达到预期目标与效果，具体情况见图3。

图3：总会项目绩效评价关注重点

3.评价方式方法
　　
　　为确保评价结果的准确性和全面性，2012-2015年，根据总会项目特点，评价方法主要采用比较法、抽查调研、因素分析法等。通过多种方法对项目立项、执行、产出及效果情况进行充分论证分析，具体见图4。

图4：总会项目绩效评价方式方法

四、实施成效

（一）项目实施效果
　　
　　1.人道救助水平不断提高
　　
　　“红十字天使计划”、“博爱送万家”等各类救助救援项目的积极开展，为贫困家庭和困难人员送去关爱和温暖，促进了中国红十字会人道救助水平提高。“十二五”期间（截至2014年），累计救助贫困家庭数10 万户，资助贫困白血病、先心病患儿达11955名；不断扩大造血干细胞资料库库容量，新增库容66.55万人份，总库容超过200万人份，完成造血干细胞移植达到4680例，挽救了大量恶性血液病患者的生命；逐步推进人体器官捐献工作，全国器官捐献志愿登记人数新增32962人，成功完成器官捐献达到1499例，同时，对人体器官捐献工作机制、技术标准等进行了积极探索。
　　
　　2.生命健康安全教育深入开展
　　
　　通过开展救护师资培训、红十字青少年活动、社区救护志愿服务活动以及各类急救安全宣传活动，提高对应急救护知识在人民群众中的普及率。2011-2014年，累计培训救护师资6976人，培训学校健康安全辅导员2846人，支持学校开展救护宣传活动近千次，同时注重向务工人员、留守儿童等特殊群体普及应急救护知识。此外，不断开拓宣传新途径，推广“红十字急救掌上学堂”手机软件，扩大应急救护知识的宣传范围，提高广大群众的自救互救意识和能力。
　　
　　3.备灾救灾能力进一步提升
　　
　　总会每年采购储备大量救灾物资，并调存至全国各个救灾备灾中心，灾难发生时，及时对受灾地区群众提供物资、医疗、供水等基本的生活保障；同时，加强对红十字救援队培训和演练，提高救援队的综合救援能力。在芦山地震和鲁甸地震中，红十字救援行动发挥了极大的作用，保护了灾区群众的生命健康。通过不断完善备灾救灾机制，加强储备救灾物资，推进红十字救援队伍建设，备灾救灾能力得到进一步提升。
　　
　　（二）评价工作取得的成效
　　
　　1.绩效管理认知程度得到增强
　　
　　绩效评价工作开展以来，总会各单位绩效管理理念与意识得到增强，相关人员逐渐认识到绩效管理工作的重要性，并予以充分重视。一方面，更为积极配合评价机构开展相关工作，准备相关绩效资料；另一方面，主动学习绩效管理相关知识，并思考如何加强项目绩效管理，并应用到实际工作中。如，实施过程中，开始注重对项目资料的收集和留存，并及时对项目绩效情况进行总结等。
　　
　　2.绩效目标设定有较大提升
　　
　　通过评价工作的开展，项目绩效目标设定有较大提升，绩效目标及指标设置更为科学、合理。如白血病救助项目，完善了项目效益指标，使指标设置更为细化、量化、易于考核；骨髓库建设项目，年度绩效目标内容更加明确、具体，更能体现项目产出及预期效果。
　　
　　3.项目管理更为规范
　　
　　绩效评价工作促进了总会预算管理水平提高，项目管理更为规范。一是预算编制方面，资金测算依据更为充分，预算编制内容更为细化、完善；二是委托业务管理方面，大额资金对外委托方式、合同签订等更为规范、合理；三是制度建设方面，针对项目实际情况及评价结果，相关单位对业务及资金管理制度进行了完善；四是资金使用方面，各级单位资金拨付及时性、使用规范性均有较大程度改善。
　　
　　4.建立评价结果应用机制
　　
　　根据绩效评价结果，总会逐步建立了评价结果应用机制。每年评价工作结束后，总会及时向社会公众公开评价结果，使项目执行情况及效果能够公开、透明，接受社会公众的有效监督。此外，充分利用评价结果，建立相应的整改机制，要求各项目承担单位根据评价中所提问题及时予以整改，促进项目管理更为规范、优化。

五、相关建议

通过几年的探索与实践，总会绩效评价工作开展取得了较为显著的成效，但同时也面临很多问题与挑战，在此提出以下建议：
　　
　　1.进一步加强项目目标管理
　　
　　绩效评价工作能够起到事后监督作用，但无法解决项目立项时就存在不合理的情况，如项目前期论证不足，目标不够明确、具体等。建议加强对项目前期立项目标管理，按照2015年财政部发布的《中央部门预算绩效目标管理办法》要求，对项目前期立项进行评审，充分论证项目实施的可行性及必要性，明确项目目标，从源头上规避项目执行中的风险与问题。
　　
　　2.建立健全项目管理制度，加强项目执行监控
　　
　　总会项目涉及承担单位层级较多，为有效加强项目管理，建议针对项目实施，建立健全相应的业务及资金管理制度，明确各层级项目承担单位工作内容，从制度上保障项目总体执行及资金使用的规范性。同时，加强对项目实施的监督、管理，定期对项目承担单位业务执行及资金使用情况进行抽查，及时纠正相关问题，保证各项目承担单位能够按照管理制度规定执行。
　　
　　3.加快信息化系统建设
　　
　　目前总会大部分项目采用的是纸质化管理模式，网络化办公水平不高，如白血病患儿救助，患儿资料全部由各承担单位逐级递交至总会层面进行审核，在一定程度上影响项目实施进度和效率。建议加快信息化系统建设，逐步对项目实行信息化管理，简化项目流程，使项目管理更为优化。同时，充分考虑基层单位人员少、任务重的情况，将各项目信息化管理系统予以整合，使基层人员能够在统一的系统平台完成各项目相关工作，减少基层人员工作量，提高项目总体执行效率。

六、结束语

“十二五”期间，从中央到地方，各有关部门对绩效评价工作进行了有力探索，积累了丰富的经验与实践，取得了一定成效，但离真正实现预算绩效管理还有很大的距离。就绩效评价而言，评价指标体系、方式方法有待进一步完善，评价结果尚未突破实质性应用，形式作用要大于实质作用等。同时，评价工作开展仍以财政部门推进为主，预算部门推进主动性不足。2014年新预算法的出台将加快预算绩效管理工作推进与发展，对于参与这项工作的财政部门、预算部门以及中介服务机构来说，未来仍有很长的路要走，需要各参与方继续努力与探索，从而使预算绩效管理工作能够取得更大的进步与成效。