对第三方评价机构开展预算绩效管理服务的思考

我国《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》提出"全面推进预算绩效管理"，"实施扩面增点工程"即：扩大绩效目标管理和绩效评价试点范围，扩大第三方评价范围，规范第三方行为，提高第三方评价的权威性和公正性。新《预算法》首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求。一系列相关文件的发布为第三方评价机构参与预算绩效评价提供了更大的契机，随着预算公开的不断推进，社会各界对预算支出绩效也更为关注，让"保密账"变成"明细账"，更要成为"民心账"，这是大势所趋，其必然要求政府部门加强预算绩效管理，推进第三方评价力量，促进预算绩效信息公开。

一、第三方评价机构开展评价工作的现状

第三方评价机构具备一定的人才、理论和学术优势，可以在一定程度上保证预算绩效评价工作的长期、有效开展。目前我国绩效评价工作主要存在以下问题：

一是政府主导的评价工作无法充分保证绩效评价的独立性。即使实行评管分离，将绩效评价职能移交给专职监督的审计部门负责，其独立性和公正性仍受到质疑。

二是政府开展绩效评价的专业性不足。绩效评价需要具备较强的专业性，在财政学及特定财政资金领域具有专业知识，政府部门在配备对应的专业性人才开展专业评价方面具有一定困难。

目前，第三方评价机构参与绩效评价工作主要是受财政部门的委托，开展预算单位的评价工作或受预算部门的委托开展评价工作，完成财政部门下达的绩效评审任务以克服传统政府职能部门自己进行绩效评审工作的不足。

二、第三方评价机构在实践中存在的问题

（一）身份条件限制，不能充分发挥客观作用

目前，完全独立的第三方评价机构还不具备条件，尚不能成为独立的评价主体，只能在接受财政委托的情况下独立开展工作，很难协调与被评价预算部门(单位)之间的关系；此外，第三方评价机构在人员、财务及业务来源上受委托机关的控制或关照，难以摆脱政府行为的羁绊，独立性不足，难以形成有效的绩效评价。

（二）水平整体欠缺，多是咨询机构及会计师事务所从事评价工作

目前我国独立的第三方评价机构处于起步阶段，能力水平参差不齐，主要从事第三方评价的机构和个人有：会计师事务所、律师事务所、咨询公司和大学教授等，这些机构和个人在专业能力上各有偏重，开展评价的方式方法、角度不同，其最终形成的绩效评价结果也不尽相同，可能无法完全满足财政部门对绩效评价的要求。

（三）从事第三方绩效评价工作的机构偏少，人员专业程度有待提高

目前从业者中财政学科班出身的人员较少，多是注册会计师和持有工程师资格的人员，受专业限制，注册会计师更多关注财务及会计领域，工程师更多关注工程项目领域，但对于财政绩效评价中最重要的资金效果整体把控能力较差，难以提出专业化、有针对性的意见。此外第三方评价机构评价领域的专业人员教育及相关培训还未建成规范体系，人员专业程度有待进一步提高。

（四）行业规范性有待进一步完善

我国目前预算绩效管理第三方评估机构尚未形成统一性质的规章制度，缺乏规范性管理措施，需要政府在进行实地调研的基础之上，尽快制定相应的政策法规并以此规范行业行为，对第三方参与绩效评价的工作进行规范。同时对专家和中介机构的准入条件、权利义务、选用管理、工作流程、报酬支付方式以及违规处罚等做出具体规定，为建立预算绩效评价专家库和中介机构库，充分发挥第三方参与绩效评价工作的作用提供制度保障。

三、第三方评价机构推进预算绩效管理的着力点

第三方评价机构的介入克服了政府内部评价的局限性，有利于形成内外部评价相互补充，财政部门、预算单位和受托第三方评价机构各司其职，密切配合的工作机制。第三方评价机构应从以下角度为着力点开展工作：

（一）加强评价工具的开拓，完善评价手段

目前广泛采用的绩效评价手段包括成本效益分析法，指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，通过比较分析，以最小的成本取得最大的效益是最优的项目。此外需要结合比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等方法，针对不同类别的绩效评价项目丰富完善评价手段，为预算绩效评价提供新思路。

（二）推进建立行业性评价指标体系

建立行业性指标体系有利于提高绩效评价的统一性和权威性，全面推进预算绩效管理。由于项目预算支出范围广泛，不同领域的支出性质不同，因此项目预算绩效评价指标体系的构建应结合项目预算支出的不同性质分别构建评价指标体系。可分为共性指标和个性指标：共性指标指遵从性与效果性指标，如资金使用规范率、资金到位率、资金目标实现率等；个性指标，即经济性和效率性指标。

（三）加强专业知识的培训及传播

第三方评价机构应充分发挥自身优势，在工作开展过程中积极传播财政绩效管理知识，成为预算绩效管理文化的"传道者"，将绩效评价的思想理念植入到预算执行部门及财政部门意识中，努力发挥第三方评价机构在专业知识、行业规范方面的生力军作用。

（四）从第三方评价机构行业角度积淀行业标准

第三方评价机构作为绩效评价的中坚力量，如何参与到政府管理活动中去，评价机构作为市场主体开展业务的理念与方法如何融入到政府绩效管理工作之中，评价机构应从哪些方面进行提升才能符合财政支出绩效评价工作的价值导向与政策要求，又如何在政府政策框架之下在预算绩效管理领域进行探索与创新，这些问题都游离在政府政策与制度规定之外，需要第三方评价机构从行业角度发布行业标准，进行自我约束。

四、对第三方评价机构发展的建议

预算绩效第三方评价是科学，客观的一种评价方式，预算绩效评价工作的三个主体分别为财政单位，预算单位和第三方评价机构，目前第三方评价机构与另两方机构的力量悬殊，缺乏相对平等的话语权，所以第三方评价机构应加快提高自身能力，从专业角度为预算单位及财政单位提出专业化建议从而获得认可，提高话语权。

（一）规范操作流程

为进一步加强预算绩效评价标准化工作流程。前期准备阶段应成立评价小组、确定评价对象、拟定评价方案、建立考评指标；实施评价阶段包括资料收集、现场评价；撰写报告阶段包括撰写报告、提交报告；结果运用阶段的评价结果运用、总结深化提高等，对绩效评价的各个阶段进行细化梳理，制定规范化操作流程，提高评价工作效率。

（二）推动建立市场准入机制

财政部门应建立统一的第三方预算绩效评价资格标准，本着公开、公平、自愿的原则组建第三方评价资源库，通过公开招标等公平的方式遴选第三方评价机构参与评价业务，严格把控第三方评价资格管理，对于行为失当第三方评价机构应执行严格的市场退出机制。   

 (三)提高专业能力

第三方评价机构要加强人员业务培训，提高专业业务能力，同时完善内部治理结构，加强内部管理制度建设，提高组织的管理水平，在开展评价工作之前认真设计研究评价方案，做到评价程序严谨、评价指标合理和评价方法科学。评价活动过程要对评估程序、评估指标、技术手段等要素做好公示说明，自觉接受监督，树立独立高效、公开透明的组织形象，提高自己的公信力和专业水平。   

(四)加强质量监督

财政部门应组织对第三方评价机构进行业务培训，提升知识储备的全面性，包括使其了解财政专项资金拨付的流程、用途，了解绩效评价的目标。要定期或不定期组织对第三方评价机构的评价工作进行程监督，包括现场评价、评价工作底稿、评估问卷数据真实性等进行监督；要建立档案管理制度，定期或不定期组织组织对第三方评价结果的质量复核，并与第三方评价机构库内的相关信息挂钩，不断提高第三方评价机构的专业水平和职业素养。

(五)提升评价效能

真正落实"结果应用工程"。绩效评价结果应用是预算绩效管理的出发点和落脚点，必须做好评价结果的反馈、报告，并据以奖惩。为此，除涉密的评价内容以外，绩效评价结论均应通过专门的网络平台公开，形成刚性和显性相结合的约束机制，以透明度强化监督力度，促进问效、问责，实现预算管理公平、高效。

参考文献

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