北京市财政支出绩效评价指标库建设研究

摘 要：本研究所关心的问题是：如何建立有效的北京市财政支出绩效指标体系?研究方法主要是试图通过参照英、美、日地方政府建立财政支出绩效指标体系的实务经验与成果，来思考北京市财政支出绩效指标发展所面临的难处与困境，并整合北京市近年来的实践经验，建构一套客观、可行的财政支出绩效指标库建设思路和指标库模板。

　　关键词：财政;绩效;评价;指标

　　财政支出的绩效管理，和企业界一样，主要活动包括：绩效事前评估(performance evaluation)、绩效事后评价(performance measurement)及绩效事中跟踪(performance monitoring)三大部分，而整套财政支出绩效管理运作化的重心，即是“绩效指标”(performance indicators, PIS)的建立及管理。

　　财政预算部门和企业不一样，并没有客观的市场数据如营业额、获利率或市场占有率等来彰显绩效，其所重视的“公共利益”价值、公共服务的特殊性和层级组织所强调的伦理性行为，都会使得责任的归属不够明确，产生模糊的现象，因此财政支出绩效的本身就有界定上的困难，也可能涉及量化指标与质化观点的不同。

　　1. 财政支出绩效评价指标库建设研究背景

　　绩效管理是企业界行之有年且成效颇彰的管理方式，因为绩效是企业存在的目的，管理的目的是为了提升绩效。2008年以来，全球经济衰退，各国政府财政均日益紧缩，难再负荷日益庞大的官僚体系;另一方面，科技进步使信息传播速度加快，教育普及民智大开，民主思潮盛行，民众对政治事务的关心、了解与参与程度极高，民众需求愈高也愈多元，对公共投入的要求不再基于资金的“多少”，而开始注重其“绩效”的表现，因此近年来，财政支出预算绩效管理已成为世界各国推动财税体制主要的改革工具，不少国内学政界甚至将其视为提升行政率的重要管理手段，“减少施政成本”(cost less)及“提升服务效能”(work better)成为改革传统财政投入运作方式的原则。

　　过去国内一直过分重视宏观性的指标，但是事实上，这些数据只能够作为参考而已，却不一定会是适合特定地方政府的绩效指标，虽然地方政府直接服务民众，可能会比中央政府更容易施行绩效评估，但在发展地方政府财政支出绩效指标时，所希望达到的目标及评价指标的选用会有所不同，因此无法将国家层级的指标系统直接套用在地方层级上。

　　近年来，北京市财政局将效益要求贯穿财政管理及财政改革的各环节和全过程，着力打造公开透明的财政资金管理体系，切实管好百姓的“钱袋子”，保证纳税人的钱用得安全、高效。从2000年开始探索财政资金绩效评价工作，到2006年成立专门机构全面开展财政支出绩效评价工作，再到2010年选择7个项目进行事前评估试点;2011年开始部门和大额专项资金绩效评价，北京市逐渐形成了一套由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的财政资金绩效预算管理架构。

　　一方面是实践的探索，另一方面是制度建设和机制完善。2011年，北京市决定将全过程预算绩效管理由工作层面提升到制度层面，强化制度的顶层设计，北京市人民政府办公厅出台了《关于推进本市预算绩效管理的意见》，北京市财政局配套出台《北京市预算绩效管理办法》、《北京市预算绩效管理问责办法》和《北京市预算绩效管理试点工作总体方案》，形成了“一个意见、两个办法、一个试点方案”的预算绩效管理制度体系，至此，北京市预算绩效管理制度体系初步形成。然而，通过近两年的全过程评价实践来看，还有许多配套性的保障措施和办法有待建立和完善。如：行业绩效评价指标体系及评价方法研究，财政支出绩效系统化(事前、事后和监测)评价体系研究，绩效管理信息分析方法研究，绩效评价专家库建设、中介机构库建设及质量管理办法，全过程绩效评价工作监督指导工作条例、绩效报告管理及应用分析方法等。尤其是针对不同行业、不同部门的投入资金的绩效评价指标的确定正在成为整个预算绩效机制建设和实施的瓶颈因素。由于财政部出台的绩效评价指导办法中，关于效益性指标主要局限于三级指标，如经济效益、社会效益、环境效益和可持续发展效益，在实际应用中，一方面，无论是预算单位、中介机构都很困惑，不知如何细分并量化效益指标，另一方面不同行业、不同部门、不同项目的财政支出绩效要统一比较分析也存在技术障碍;还有就是同一部门或同一项目在不同年度、或是存在同一机构在不同时期评价时采取了不同指标。这些现实问题正在成为制约北京市财政支出绩效评价工作进一步深入开展的关键因素。因此，项目立题为“北京市财政支出绩效评价指标库建设研究”。

　　2. 财政支出绩效评价指标释意

　　2.1绩效指标的意义

　　“指标”可定义为“一个可归纳特定现象或事物相关信息的『量度』，或可合理代替该『量度』者(a “measure that summarizes relevant to a particular phenomenon,or a reasonable proxy for such a measure”)(McQueen & Noak, 1988 ;引自李公哲，1998)，实际上是一种参数或由参数导出的数值，作为提供信息、现象陈述、环境或地区状态，并使状态的复杂现象经由简单数据，建立起沟通的桥梁与状态的分析(OECD，1994)，即指标本身可以呈现动态概念，如附加了绩效意涵，就成为公共财政支出工作核心的绩效评量中，衡量绩效的标准，即“绩效指标”。

　　2.2绩效指标的作用

　　英国学者戴维.伯宁罕(David Burningham, 1992)认为绩效指标的作用主要体现在责任(accountability)、控制(control)以及发展(development)等三个方面。不同领域的绩效指标彼此间虽然相互关联，但特点却各不相同，例如：控制层面的指标多来自公共组织内部的管理流程，强调测量简便、快捷;而体现公共责任的指标，主要来自于公共组织的外部，或者上下级组织之间，经常采取顾客满意度调查，就需要较复杂的程序和较长的时间周期。而约翰.琼斯(John Rouse)也认为：有效的绩效指标对绩效管理的成功会产生以下重要的作用：

　　(1)有助于改善公共组织的内部管理：

　　在公共组织的决策、执行和监督过程中，绩效指标能够在公共服务方面为各级管理者提供有关效率、效益以及质量的各种有用信息，使组织了解当前的组织绩效是否提高?与期望的绩效间是否存在差距?组织目标实现程度如何?等，因此西方各国政府公共支出实施绩效管理，普遍重视财政管理信息系统的建设，并且将绩效指标体系视为管理信息系统中的重要内容。

　　(2)有助于增强公共组织的责任性

　　许多来自于公共组织外部群体，如立法机关(各级“人大”)、各种委员会、审计官员以及最终服务的顾客对象等，常是绩效评价的主体，因此，绩效指标可以直接反映出各级管理者的责任方向和实现目标的程度，透过各种绩效指标，管理者可以清楚地了解到自己应该承担什么样的责任?应该对谁负责?以及如何承担具体的责任等。

　　(3)有助于指引员工的行为朝向组织正确的方向上来

　　有效的绩效指标应该立足于发展，强调绩效指标是“旨在改进和提高管理绩效的学习过程中的一个部分”，因此它们必须能够确实得到尽可能多的员工“内心”认可，切忌仅将绩效指标着眼于“控制”，强调“纠正错误的行为或活动”，扼制员工的主动性、积极性和创造性，造成员工情绪低落与心理抗拒。

　　2.3绩效指标的分类

　　绩效指标是评价绩效的必要工具，为了正确测量财政投入绩效，有必要对绩效指目标分类做进一步说明。

　　绩效指标一般可分为数量指标和行为指标。所谓数量指标，是指可以用实际数据来测量的指标。如犯罪率的数据、小学入学率等;所谓行为指标，是指用来表示组织或人员某种行为强度的高低指标，一般难以用实际数据来表示，只能用相对的数值比较相互之间行为强度的高低，如5分制中，用1分表示强度最低的行为，用5分表示强度最高的行为。管理者都希望获得量化指标体系，但在实际测量及评价中，却经常透过人们对行为强度的判断来获得绩效结果，不过从某方面而言，绩效指标都可以形成量化的数据，成为人们衡量及判断绩效高低的依据。因此我们可以将绩效指标可分为三种类型(Carter et al., 1992)：

　　(1)规制性的绩效指标(Prescriptive PIs)：此类绩效指标就像是一个刻度盘(Dials)，此种指标通常用于绩效容易测量的组织，绩效测量己有一个明确的标准可循，只要透过数量化的计算，与所建立的标准加以对照后，即可得知绩效的好坏。

　　(2)描述性的绩效指标(Descriptively PIs )：此类绩效指标就像开罐器(Tin-opener)一样，很多组织的绩效指标都属于这类，它们无法经由直接地测量获知绩效的好坏，只能通过描述事实来反映绩效状况。

　　(3)警示性的绩效指标(Proscriptive PIs)：此类绩效指标就如警铃(Alarm bells)一般，是一种负向性的指标，通过指出组织“不应如何”而发挥指标的作用，其主要作用在于防止组织产生偏差的作为。

　　上述三类绩效指标，应依组织的角色或作用不同来选择所需的类型，若是组织性质较为多元复杂，亦可混合使用。

　　2.4绩效指标的设计原则

　　绩效指标的设计上有一些必备的特性与要件，必须是可信赖的(Reliable)、清楚而且不模糊的( Unambiguous )， 在实务运用上，更要求具备可理解性(Comprehensible)及有用性(Usable)，要符合这些要件，就必须要注意绩效指标系统的三项特征：即数量(Volume)、时间性(Timeliness)以及数据设计(Data design)类型，即对数据所采用的设计方式。绩效指标要能鉴别受评对象绩效的好坏，表现出真实的状况，尽管学界提出不少绩效指标设计的原则，但财政部门仍应依据环境条件加以选择与落实。Jackson 认为理想的绩效指标应符合以下标准：

　　(1)一致性：衡量时在时间及标准上应有相同的基础。

　　(2)明确性：指标应定义明确且易于了解。

　　(3)可比较性：衡量结果可以比较优劣。

　　(4)可以控制：衡量范围必须是可控制的职权范围。

　　(5)权变性：指标须考虑内外在环境的差异性，并随环境变化作适当调整。

　　(6)有限性：指标须有一定的范围且集中在有限数量指标上。

　　(7)广博性：指标须涵盖管理的所有面向。

　　(8)相关性：指标所使用的信息须正确且能衡量出特定的需求与情境。

　　(9)可行性：指标能为各级成员接受，符合组织文化。

　　在将绩效管理方法引进公共组织的过程中，最常受到质疑的，就是私人组织或企业的存在，是以追求利润为目标，而公共组织的存在，则有极大部分并非以营利为目的，在绩效不易量化的前提下，认为绩效管理方法并不适用于公共或政府组织。但是，利润并不是私人企业唯一的绩效指标，以利润为目标的绩效管理与最终获取利润的活动并不一定相同，因为只有在企业会计账目结算后才能获知利润结果，所以在私人企业，特别是规模庞大、结构复杂的大型工商企业，也需要从多元角度采取各种不同的绩效指标，这在《财富》杂志公布的世界前1000位公司中有高达40%的企业都实行的“平衡计分卡”(Balanced Scorecard)系统中，就可充分了解私人企业的绩效管理，并非单纯以利润为绩效指标的。

　　平衡计分卡是由美国管理学家Robert S. Kaplan 等人开发出的一种考察企业管理成就的绩效评价指标体系，除了传统的财务类指标外，还提出顾客满意、内部业务流程及创新和学习能力等三个类别的指标，来弥补财务类指标的不足，将公司的战略视为中心，根据战略目标设计测评指标，并确定目标，将测评指标与员工报酬连结起来，使员工采取一切行动去达到目标，把公司的长期战略目标和短期行动联系起来，并有助于使各单位战略与整个管理体系相吻合。尽管平衡计分卡的思想是来自大型企业管理，但也同样反映了许多政府部门和其他公共部门的实际情况，但在政府组织而言，因为肩负了整体国家社会责任，必需追求长期目标与短期目标、竞争与合作、公平与效率、发展与稳定间的平衡，其绩效指标体系的设计，就更要强调“均衡”的理念。

　　3.北京市财政支出绩效指标库的建构

　　财政投入绩效的好坏可以透过两种方式予以呈现，一者在“时间”上与自己比较，一者在“空间”上与他人比较。因此绩效指标的指定应考虑指标的“代表性”，计算指标所需基本数据在时间上与空间上的“一致性”与“普遍性”，以及数据取得与计算的“简易性”。

　　选择指标的工作中，很重要的是需指认出真正可测量的变量，但变量不仅限于可测量的项目，一个完整的方案评估也应包含非量化的测量，使用兼具主、客观评量的标准，才可能描绘出财政预算资金投入执行后的效果。评价指标的良莠会直接影评估的结果，因此评价指标的建构，需考虑准确性与合理性。高质量的评价指标需具备以下六种特质，分别是：

　　(1)能反映某种特质的重要性。

　　(2)能精确测量的有效性。

　　(3)兼具统计上的信效度。

　　(4)能区辨差异的有效性。

　　(5)符合时间金钱的可行性。

　　(6)容易理解的简明性。

　　并且指标的建构过程，必须兼顾专家参与的专业性，以及受评者参与及表达意见机会的公平与公开，期能透过充分的沟通，达成共识，产生合适的评价指标。

　　Carter, Klein & Day(1992)引用系统论的观点，认为而绩效评价的焦点在于：

　　(1)投入成本的经济问题。

　　(2)投入与产出的效率问题。

　　(3)过程是否合法与公平。

　　(4)投入与产出及结果的效能问题。

　　从各国地方政府个别发展出的实例中不难发现：在建构公共财政绩效指标库的维度上，大体包括以下七个方面：

　　(一)人口：人口结构、人口素质等。

　　        □1.总人口数

　　        □2.出生率

　　        □3.死亡率

　　        □4.男女人口比率

　　        □5.就业人口的比率

　        　□6.取得本国国籍的外国人数

　        　□7.修毕大学课程的人数比率

　　        □8.具有外语能力的居民比率

　　        □9.有经常性学习活动的人数比率

　　(二)安全：食品安全、警政、交通、危机管理等。

　　        □1.应接受食品安全检查的厂家，实际完成检查的比率

　　        □2.每万人警察人数

　　        □3.刑案发生率

　　        □4.刑案破获率

　　        □5.110通报后警察到达的时间

　　        □6.高速公路交通量

　　        □7.事故伤害死亡率

　　        □8.建筑物安全合格率

　　        □9.消防安全设备检查合格率

　　        □10.每千户火灾发生件数

　　        □11.每万人消防车辆数

　　        □12.天然灾害救助金额

　　(三)经济发展：财政、产业、运输、失业率、国民所得、税制、消费者保护、资

　　讯、观光等。

　　        □1.平均每人财政负债金额

　　        □2.年度支出总额

　　        □3.企业招揽件数

　　        □4.中小企业货款总额

　　        □5.都市内营业场所来往人们的平均通勤时间

　　        □6.失业率

　　        □7.平均市民收入

　　        □8.对消费者保护的抱怨，官方设定响应的目标时间

　　        □9.家庭计算机普及率

　　        □10.上网普及率

　　        □11.移动电话普及率

　　        □12.观光旅客人数成长率

　　(四)教育文化：教育、图书馆、性别平等、国际交流、运动、娱乐等。

　　        □1.平均每一教师教导的学生数

　　        □2.学生数未饱和的学校比率

　        　□3.每人每年出席艺文展演活动次数

　　        □4.留学生数

　　        □5.图书馆藏书数

　　        □6.男女做家务的时间差距

　　        □7.曾经遭受到暴力的人数比率

　　        □8.国际会议的召开件数

　　        □9.拜访首都的外国旅客人数

　　        □10.能就近利用运动设施的人数比率

　　        □11.一般人可利用的公共娱乐设施及场所的数量

　　(五)环境保育：住宅、市容、环境质量、环境能源、垃圾收集与分类、绿地、生

　　态保育等。

　　        □1.每人的住宅地坪面积

　　        □2.每人的公园面积

　　        □3.气氧化物在大气中的浓度

　　        □4.干扰内分泌的化学物质在大气中的浓度

　　        □5.PSI大于100日数比率

　　        □6.环境音量监测不合格率

　        　□7.自来水不合格率

　　        □8.污水处理率

　        　□9.每人每日垃圾量

　　        □10.每吨垃圾的处理费用

　　        □11.资源回收率

　　        □12.道路的绿地面积

　　        □13.属地生物的种类变化

　　        □14.每人政府环境保护支出

　　(六)社会福利：儿童福利、少年福利、妇女保护、老人赡养、身心障碍者照护、

　　医疗、居家照护、社会救助等。

　　        □1.适龄婴幼儿各项疫苗接种完成率

　        　□2.每1000个儿童中，接受政府照顾的比率

　　        □3.少年福利服务中心每月服务人次

　　        □4.安全危机妇女中接受保护辅导服务的比例

　　        □5.老人福利服务人次成长率

　        　□6.等待进住老人赡养中心的高龄者人数

　　        □7.身心障碍者对现有生活感到满意的比率

　　        □8.120接获通报将急救患者送到医院收容的时间

　　        □9.就医患者平均待诊时间

　　        □10.每万人医护人员数

　　        □11.每万人病床数

　　        □12.每1000人中接受政府居家照护的人数

　　        □13.每人在社会福利上的净支出

　　(七)居民：民众抱怨、居民参与、主观幸福感等。

　　        □1.民意反映途径数

　　        □2.响应民众意见的期限

　　        □3.每万人志愿者人数

　　        □4.小区巡狩队数

　        　□5.小区组织活动数量

　　        □6.民众满意度(交通、环境、施政成效)

　　        □7.对现有生活感到幸福的人数比率

　　本研究在此基础上，重点围绕公共财政预算的服务领域，紧紧围绕北京市财政支出绩效评价实践中普遍遇到的经济效益、社会效益、环境生态效益、可持续发展效益，参考国内外既有研究成果，紧扣北京市实际情况，建构了一套相对具有客观性、可度量性且容易使用的绩效指标体系。

　　参考文献：

　　1.Koner, S. and M.A. Cohen, 2001, “Does the Market Value Environmental Performance?”The Review of Economics and Statistics, 83(2), 281

　　2.Harris, P.J, M. Mongiello, 2001, “Key Performance Indicators in European Hotel Properties: General Managers' Choices and Company Profiles,” International Journal of Contemporary Hospitality Management, 13(3):120-127.

　　3. Dias-Sardinha, I., L. Reilnders, and P. Antunes, 2002, From Environmental Performance Evaluation to Eco-efficiency and Sustainability Balanced Scorecard, Environmental Quality Management, 12(2):51-64.