基于结果链的地方预算绩效监督与评价：制度构建与模式创新

内容提要：绩效预算监督与评价通过对公共部门利用公共资源的相关性、效率和效果的全面考察，将与预算活动密切相关的经济成果、社会贡献、环境改进和社会满意度纳入监督与评价的范围，使公共部门不仅要对资源的使用负责，更要对资源使用产生的结果负责，从而构建起覆盖预算周期全过程的结果链绩效预算监督与评价体系。

　　关键词：结果链 绩效预算 监督

　　一、问题的提出

　　与世界上绝大多数国家相比，中国地方政府在“花好人民的钱”和提供基本公共服务方面都发挥着更为重要的作用：地方政府承担着为全国80%以上的居民提供70%基础教育、65%医疗卫生、100%社会保障的公共服务责任。近年来，随着经济的高速增长，地方财政规模呈现出不断扩张的态势，2012年中国地方财政支出总额10.5万亿元，超过全国财政支出的84%。与此同时，浪费性支出行为(甚至腐败)亦随之蔓延开来，三公支出愈演愈烈，批评之声时有耳闻，使约束和控制地方政府行为，监督地方预算支出绩效的任务比过去任何时候都要更加繁重、更加复杂，也更加重要和紧迫。

　　在此背景下，大量文献探讨了加强地方预算监督的问题，诸如扩大预算监督领域、延长预算审批时间、改善预算监督环境等。但如何从绩效出发，将监督融入预算过程的各个阶段并使其制度化，以及如何确保对预算的监督具有实际可操作性和有效性等问题，则在很大程度上被忽视了。为此，本文将研究的重点置于：以结果为导向，以绩效为核心，构建覆盖预算周期全过程的地方预算监督与评价体系。

　　二、结果导向与预算监督与评价的核心内容

　　近年来，在许多国家的预算管理中，传统的效率管理已逐步为结果管理所取代，对预算的监督也相应地由对效率的监督转化为对结果的监督与评价。

　　1. 结果导向与结果链的内涵与外延

　　从本质上来说，结果导向管理与效率导向管理存在显著差异：[1]效率导向注重目标的执行，追求成本最小化或产出最大化，关注如何“正确地做事”。而结果导向则将“做正确的事”放在首位，强调的是依据长期发展战略确定当期成果目标，利用清晰、明确并可计量的成果目标对各类活动及投入进行甄别与排序，再依据排序结果进行决策并配置相应的资源。这一管理模式将决策与战略、决策与目标紧密地结合在一起，从而保障了决策与战略、决策与结果的高度相关。

　　由此，结果导向将管理的核心从执行过程的效率向前与向后进行了延伸：向前拓展至管理前期——项目决策阶段，关注“做正确的事”，因为只有在决策正确的前提下合理的投入才能带来预期的成果，并产生长期有益的社会经济影响，决策的失误只会造成更大的损失与浪费;结果导向还向管理的后期——结果阶段进行了递展，即通过对执行结果的全面考核与评估，发现问题、查找不足、督促改进，以进一步完善决策、提高效率、增进责任。

　　由此，结果导向改变了传统意义上绩效管理单纯注重经济成果的格局，而将决策、效率与运营责任一并纳入考核范围，使绩效管理更加全面、更加完整，也更加科学。结果导向也据此形成一个完整的以结果为核心的链条，并将其贯穿于管理活动的全过程(图1)。

　　预算周期是一个始于编制、审查，经由批准、执行，终于评估、审计的一个循环往复的过程，这一过程与结果链高度契合。

　　对于任何一个国家而言，预算制度首先要解决的两个最为关键性的问题就是：(1)基于政策优先性配置公共资源。(2)确保公共资源得到有效运营。与私人部门不同，公共部门常常需要面对多重的政治、经济和社会目标，这些目标往往相互冲突。资源的有限和用途的无限，使预算资源必须以国家的战略目标和政策的优先方向为导向，基于效率和公平原则建立合理的优先性排序，以确保稀缺的财政资源能被用于更具价值的地方。良好的预算资金的管理与运营，应能使公共服务的接受者以较低的成本获得充足、良好的公共服务。

　　由此，预算周期各个过程的管理与监督的任务即在于：(1)依照国家和地方战略及政策优先方向编制和审批预算，保障预算资金的配置与战略及政策高度相关(事前);(2)保障预算资金使用合乎规范与运营高效(事中);(3)对预算执行结果进行审查，并利用结果信息完善预算决策及运营体系，促进公共部门责任感的提升(事后)。

　　将结果链带入预算周期，可使我们对预算的监督与管理从目前单纯注重效率转向决策、效率与结果并重，即通过对预算编制、审查和批准的相关性监督，增强预算决策与国家和地方战略及政策优先方向之间的一致;通过对预算执行过程的效率监督，提高预算资金使用的规范与质量;通过对预算执行结果的评估与信息反馈，追究责任、调整偏差，完善预算决策模式，改善公共部门服务质量。

　　结果链与预算周期的相互关系见图2。

　　3.结果链绩效预算监督与评价体系的目标、重点与范围

　　围绕相关性、效率和效果这三个核心指标，准确解答公共部门“利用纳税人赋予的资源和权利是在“做正确的事吗?是在“正确地做事吗?是在“负责任地做事吗”这三项命题，正是提高预算资金使用绩效的关键，也是加强预算监督与考评应着重关注的三个领域。

　　1.相关性监督与评价——确保预算资源被用于正确的事业

　　所谓相关性是指预算资金的配置应与国家和地方的战略方针及政策优先方向保持高度一致，应与民众的需求与偏好保持高度一致，应被用于“做正确的事”。相关性监督主要集中于预算编制、审批阶段，是决定预算资源配置效率最为关键的时期，也是预算监督的重点领域。如果预算资金的配置与国家战略目标与政策重心出现偏差，即使程序公正、实施高效，也将难以取得积极成效。

　　然而，预算资金配置与战略及政策脱节的现象目前在我国还极为普遍，已对政府施政目标的达成及和谐社会的构建产生不利影响。一方面，稀缺的财政资源被浪费在大量华而不实的活动之中，无法对国家和社会做出实质性的贡献;另一方面，政府施政和国家战略重点强调的优先领域，特别是民众偏好极为强烈的基础教育、基本医疗卫生、社会保障等民生领域，却长期无法获得财政资源的有效保障。由此，联接政策与预算，对预算支出与国家发展战略和政策目标的相关性进行审查，亦即考察与监督稀缺的财政资金是否被准确地导向政府的施政重点和优先方向，国家和地方的发展战略是否得到公共支出格局的有效支撑，就成为预算绩效监督的首要任务。

　　此外，预算还应与民众的需求与偏好高度相关。在民主法制社会，政府的资源来自于人民，理应按人民的意愿使用并产生人民期望的结果。良好的财政资金使用结果应是：政府向民众提供的公共产品与公共服务能够充分满足人民群众的偏好和需求。

　　要将民众的偏好与需求转化为政府的政策目标及公共服务内容，需要两个方面的基本保障：一是政府探寻公民偏好并将其转化为政府决策的主动性;二是民众参与政府支出决策的可能性与积极性。

　　预算参与既是公民参与公共决策与公共治理的过程，也是对政府行为进行监督的过程，能够有效防止财政决策过程中容易产生的贪腐行为，从而促使财政支出的安排更加合理、高效与透明。然而，长期以来，财政支出决策在我国都为政府部门所垄断，公众被长期排除在外。其结果是：政府行为失去监督，公共支出效率低下，浪费性支出以及腐败损失严重，不断攀升的低效支出持续侵蚀公众的财富与福利，使公共财政的公共性难以体现。这也正是导致我国百姓需求巨大、偏好显示强烈领域资金严重不足，财政支出绩效低下的主要原因。

　　为此，将公民参与引入预算监督与评价，借助预算决策过程的公民参与改善财政资金使用绩效、增强公共服务可接受性、提高政府透明度、强化政府受托责任，同样应成为预算绩效监督与考评的重要任务之一。

　　2.效率监督与评价——确保预算资金被正确地使用

　　效率监督与评价是预算执行过程中实行的实时监控，是在对预算资金使用规范和质量做出合理判断的基础上，保证预算资金严格按照设定的程序及目标运行，及时发现问题，引导并加以改正的过程。

　　预算执行是由预算计划向日常操作的转换，是预算支出管理的现实阶段，对预算资金使用效率的评价将成为优化执行和调整预算的重要依据。在此过程，预算监督的重点是：是否按计划落实并使用了各项预算资金，预算活动是否能够实现预期的产出，亦即监督与评价的重点是公共部门“执行预算的手段与方法正确吗?”

　　3.效果监督与评价——强化支出责任 促进绩效目标实现

　　效果是政府活动的目的，是政府活动带来的可计量的成果，它告诉我们的是“政府的特定支出产生了什么样的结果”。

　　对预算资金使用结果进行的评估与监督主要集中于预算的决算及报告阶段，是对整个预算决策、执行及管理的最终成果进行的全方位评判、总结及审查，其关注的核心在于预算执行结果是否达到预期的目标、是否满足当年提出的预算承诺，以及导致预算支出结果出现偏差的原因何在。评价结果是进行决算、安排预算、实施考评与问责的主要依据。

　　在这一阶段，绩效监督与评价关注的是结果如何，亦即公共部门利用预算资金是否在“负责任地做事”。

　　由此，将结果链带入预算监督与评价，可形成由相关性、效率和效果组成的，覆盖预算周期全过程的绩效预算监督与评价体系(如图3所述)。

　　三、构建结果链地方绩效预算监督与评价体系的路径与方法

　　要实现预算决策与战略、与结果的有机融合，促进地方政府提高运营效率与运营责任，就需要以绩效目标为约束手段，以结果导向为指导核心，不断增强预算监督与评价的针对性与有效性。

　　(一)以相关性监督与评价为核心增强战略与预算的联接

　　相关性监督与评价考察的重点是地方预算决策是否与国家及地方社会经济发展目标一致，是否符合当地民众的偏好与需求。由此，在实施相关性监督与评价时，非常重要的依据就是地方政府提供的一系列预算文件与报告。例如国家及地方社会经济中长期发展规划及近期发展目标，国家及地方财政税收政策，地方实际经济发展状况及综合财力评估报告等。地方立法机构及民众只有在充分了解相关文件内容的情况下，才可对预算决策的合理性与有效性进行有效监督与评价。

　　由此，地方政府提交公众与立法部门审查的文件除年度预算报告外，还应包含以下几项内容：

　　1.全面、可靠和量化的中期宏观经济框架和中期预算框架报告

　　中期宏观经济和中期预算框架报告应包括关键性的预测与假设，应提供地方政府中期的战略目标、计划、投入、产出、影响和结果等绩效信息。全面、可靠和量化的宏观经济展望和中期预算框架提供了年度预算编制所必需的宏观经济预测以及预测基于的经济假设，是进行预算总额控制及监督的基础。

　　2.财政政策目标报告

　　财政政策目标报告应包括政策目标及其优先性排序，当前财政政策对地方各类目标和计划的预期影响以及财政收支的中期预测等。财政政策报告是将政策与预算相衔接的桥梁与纽带。

　　3.财政可持续性评估报告

　　财政可持续性评估报告是对中长期财政运行状况的预测。如果公共债务超过了政府中长期的清偿能力，财政政策将不可持续。财政可持续评估报告是地方财政政策制定与调整的重要依据。

　　4.财政风险报告

　　财政风险报告包括预测假设中变量的变化、具体支出承诺规模的不确定性、或有负债以及其他主要的财政风险来源。

　　此外，还应提交的文件有：中央银行、公共金融机构和非金融公共企业的准财政活动报告;税收支出报告;会计标准报告;政府负债和财务资产报告;审计报告等。

　　(二)加强程序与过程监督与评价，提高预算执行效率

　　要确保地方公共部门对预算资源的使用产生有意义的结果，效率必须得到保证。在预算执行过程中，绩效并非监督与评价的核心，在该阶段更多强调的是程序控制，即对预算资金使用进行的合规性控制。合规性控制是财政支出管理的灵魂与精髓。没有合规性控制，就不可能有牢固的财政约束和支出控制，而失去控制的支出过程将成为滋生财政风险、机会主义行为乃至违规和腐败的温床。

　　财政支出周期由授权、拨款、承诺、核实、支付等阶段组成，合规性控制只有覆盖支出周期的各个阶段才会取得成功。在这几个阶段，合规性控制的任务和目标各不相同：(1)授权与拨款阶段。公共部门的支出受制于多重约束，而这些约束首先来自预算授权和依据授权进行的预算拨款。在此阶段，预算监督的主要任务是：确保每个支出机构及每笔支出在预算年度都获得了明确的法定授权。(2)承诺阶段。承诺是支出机构在预算授权范围内做出的支出决定，亦即与供应商签订的合同或发出的采购订单。承诺阶段的监督任务在于：确保支出建议得到批准;资金按预定的规模、类别拨付使用。(3)核实阶段。核实是对供应者交付的商品与服务进行审核。核实阶段监督活动集中于确认所收到的商品和服务与订单或合同相符。(4)付款阶段。付款是公共部门为所购商品与服务支付货款的行为。在此阶段的监督重点是确保已发生有效的、需要进行会计记录的付款义务;有适当的人员证实商品与服务已如期交付;申请付款所需凭证正确并适当。[2]

　　(三)以效果监督与评价为核心 增强预算资源使用者的责任感

　　对于效果指标来说，预算监督与评价的任务是考察预算资金的使用结果，并利用结果信息促进公共部门责任感的提升。由于“效果”指标多偏重于社会领域，难以量化，因此，对“效果”的评估往往需要借助一些关键性指标，如成果、受益和影响[3]，才可实现对“效果”的全面考察与有效监督。以扶贫资金为例，在政府为贫困人口发放扶贫资金后，对效果的监督与评价应集中于：

　　1.成果监督与评价：扶贫资金的规模及资金的实际到位情况——扶贫资金的规模过小或已发放补贴占应发放补贴的比重过低，都将难以产生良好的效果。

　　2.受益监督与评价：受益监督包括受益瞄准度、受益程度及受益覆盖率等几个方面。受益瞄准度关注受益者的定位是否适当与准确;受益覆盖率是指受益人口占贫困人口的比重;受益程度则是指人均受益额与当地人均收入之间的比例关系。这三项指标过低，如受益瞄准度过低——目标受益人群不符合实际贫困人群;受益覆盖率过低——享受补贴的人群占贫困人口的比重太低;受益程度过低——补助数额过少，都将影响扶贫资金的实际效果。

　　通过对受益对象的考察可以评判预算决策制定的精度与准度，是进行预算绩效监督极为关键的内容。

　　3.影响监督与评价：扶贫资金的作用和目的是帮助贫困人口摆脱贫穷，由此，政府为多少人口提供了多少补助仅仅只是扶贫资金产生的阶段性成果，从长期社会经济效益来看，应着重关注有多少人在政府的帮助下持续摆脱贫困，这一人群占实际贫困人口的比重有多少。

　　通过对上述三个方面的跟踪、监测与评估，效果指标可准确反映出政府部门利用财政资金产生的实际效果。然而，仅仅了解财政资金的使用结果还远非进行结果导向预算监督的目的，从结果指标中发现预算资金决策和使用过程中存在的问题，揭示导致问题产生的缘由，并将结果监测信息及时反馈给公众、立法机构及政府有关部门，为民众、立法机关和有关部门提供更多、更有力的预算监督手段与方法，有效提高预算监督能力、增强预算监督力度，促进地方公共部门改进预算决策、优化预算安排、增进施政责任，才是实施结果导向绩效预算监督的应有之意与最终目标。

　　由此，以结果为导向，以相关性、效率和效果为核心，构建覆盖预算周期全过程的地方预算绩效监督与评价体系，将可形成一个良好的激励与约束机制，推动地方政府增强运营责任，提高管理与决策水平，强化预算资金使用绩效，提高公共服务质量。

　　主要参考文献：

　　[1]Government Accountability Office(1995).Managing for Provide for Results：State Experiences Insights for Federal Management Reforms[EB/OL] Available at http//www.gao.Gov.

　　[2]Allen Schick(1998).A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. Economic Development Institute, World Bank.

　　[3]王雍君.公共预算管理[M].北京:经济科学出版社，2011:147-149

　　[4]范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海:复旦大学出版社,2007:121-122

　　[5]乔迪·库赛克.十步法：以结果为导向的监测与评价体系[M].北京:中国财政经济出版社,2011:79-81

　　[6]罗春梅.地方人大预算监督权：法律与体制障碍[J].财政监督，2010(2)

　　[7]李燕.财政信息公开透明是预算监督管理的基础[J].财政研究，2010(2)

　　[8] 周长鲜.财政预算绩效监督体制: 西方发达国家议会的经验与启示[J].经济社会体制比较,2010(11)

　　[9] 张恺.财政支出绩效监督相关问题研究[J].财政监督,2012(13)