基于完善公共预算决策程序 提升财政支出效率

摘要：在公共管理理论的迅速发展及新绩效预算模式逐渐推行的背景下，如何提升财政支出效率问题日益提上日程。遵从西蒙的决策过程理论，政府决策以及公共预算决策要求，结合财政支出及其效率特征进行综合分析，可得出这样的结论：完善公共预算决策程序对提高财政支出效率有着十分重要的意义。

　　关键词：决策过程; 预算决策程序; 财政支出效率

　　安排财政支出并作出支出决策的过程实质上是一个资源配置的过程，其决策目标必然会论及效率问题。但有关财政支出的决策，并非教条的理性结果，因为该决策属性是一个政治密集型的，涉及到个人利益、利益集团、政党和代议制程序等多方面的问题。在这个复杂而又目标明确的决策过程中，其中心内容是通过一种政治活动，将公众偏好转化成公共预算决议案，由此决定了公共预算在财政管理与决策中的核心地位。换而言之，与财政支出相关的决策最终集中体现在公共预算决策上。因此，预算决策流程的科学性是财政支出能否有效率的重要保障。

　　一、公共预算决策的理论意义

　　1.公共预算决策充分体现政府决策的特殊要求。

　　决策，通俗地说就是做出决定。 具体可概括为在一定环境条件下，决策者为了实现特定目标，遵循决策的原理和原则，借助于一定的科学手段和方法，从若干个可行方案中选择一个满意方案并组织实施的全过程。

　　财政支出从本质上来看是一种资源配置活动，其具体活动则体现了政府的一系列决策行为。按照现代福利经济学的观点，在竞争性经济社会中，市场经济依靠价格体系实现资源在私人物品生产中的有效配置。价格体系给企业提供了生产有价值产品的激励，是将生产出来的产品在消费者之间配置的基础，即市场价格信息成为私人品配置的决策基础。但是以政府为代表的公共部门的资源配置决策与私人部门迥然不同。具体来看，政府的决策具有以下四个基本特征：第一，公共物品----政府基本服务的核心----是难以像一般商品那样销售的;即使可以销售，与收入无关的问题也同资金筹集问题一样重要。因此，利润即不能作为政府成功地标志，也不可能成为政府有效运作的动力。如果在市场出现失灵时，还使用简单的市场信息作为决策的首要依据，必然会犯错误;第二，公共资源和私人资源的含义差别悬殊。与私人实体的支出要受收入和潜在收入的约束不同，政府只受社会总资源的限制;第三，政府的运作是完全垄断化的。政府服务的消费者，没有其他供应商可以选择，更重要的是，不管使用与否，消费者都必须对这种产品付费;第四，政府运作的动机是多重的。在许多情况下，不仅所提供的服务，而且服务的受益人(社会再分配)、供给活动本身(社会稳定)，都是至关重要的。

　　由于政府决策具有以上四个特征，因此政府的决策需要特殊的平台来实现，科学规范的公共预算决策能够充分体现政府决策特殊要求。

　　2.公共预算决策是实现政府决策目标的载体

　　公共预算决策是政府决策的主要实现载体，是“政府对公众的共同偏好进行有目标选择的结果”。在政府决策活动中“几乎每一项政府决策都有预算意义，因为，政府决策制定过程不可避免地涉及稀缺资源在可选用途中的有效配置。资源可以由私人支配，也可能通过税收转移等方式让渡给政府支配，且由政府掌握的资源必要在公共用途中进行分配。”对公共预算而言，决策的重要性就在于它与预算行动是无法分割的，是预算行动得以开展、政府政策得以实现的关键环节。

　　公共预算决策之所以十分重要，不仅因为它们决定了政府计划，而且还在于它们把注意力集中在两个核心问题上：

　　一是政府应该做什么?公共预算的核心是有关资源利用的基本社会决策。社会应该把多少资源交由政府用于公共目标，多少应留在私人手中?什么样的计划最值得政府耗费资源予以支持?财政学家道尔顿提出了最大社会收益原则，该理论的基本思路是税收——支出制度是使社会福利水平提高了还是降低了?税收——支出制度的收益是高于还是低于它的损失?依据最大社会收益原则，公共预算决策应该选择其社会收益最大限度的超过其成本的方案。

　　二是政府中应该由谁来解决这些问题?纵观美国历史，预算决策权一直在联邦政府与州和地方政府之间、立法部门与行政部门之间转移。预算决策成了各种政治力量的竞技场，人们不仅争论谁应从政府决策中受益，而且还争论应由谁来主宰决策。

　　由于公共预算的决策过程能够实现“政府对公众的共同偏好进行有目标选择”，便能够很好地解决上述两个核心问题，进而实现政府决策目标——制度安排下的资源配置效率的最大化。其具体路径是在公共财政框架下，遵从在收入和支出的关系上，支出是目的，而收入是手段的原则。由于政府各项职能的实现都仰赖于财政资金，甚至财政的收入形式都是由支出决定的，所以，公共支出是公共财政的核心，而支出效率则更是重中之重。可见，通过科学规范的公共预算决策程序，提高财政支出效率是我们的必然选择。

　　二、西蒙的“决策过程理论”为支出决策目标的实现奠定基础

　　1.西蒙的决策过程理论的简要介绍

　　自从西蒙首先把“过程” 观念引入决策研究之中后，许多管理学者在决策理论研究中构建了各种决策过程的分析模型。迄今为止，对决策过程所做的最有影响的分析模型，依然是西蒙提出的四阶段论。西蒙指出，如果把决策视为那种完成于瞬间的“拍板”定案，就对决策作了歪曲的描绘。决策是一个完整的过程，它包括最后抉择之前的复杂的了解、调查、分析以及抉择之后的评价。以此为前提，西蒙提出了完整的决策过程所包括的四个主要阶段：(1)找出决策的理由，即“情报活动”。(2)找到可能的行动方案，即“设计活动”。(3)在诸行动方案中进行选择，即“抉择活动”。(4)对已进行的抉择进行评价，即“审查活动”。显然，四阶段论从过程的角度为抉择限定了相当严格的条件：只有以情报信息为基础、以多种方案为前提、以审查修正为后续的抉择才谈得上是科学的决策。

　　四阶段论从整体上揭示了科学决策的过程序列，但是现实中的决策活动比四阶段的递进循环要复杂得多。一方面，决策中的每一个后续阶段都有对先前活动成果进行检验乃至修正的问题，这就使决策阶段呈现出反复，通过这种反复，把决策中可能出现的失误抑制在最初阶段上。另一方面，决策中的每个特定阶段又会产生新问题，需要新的决策。虽然这些问题属该阶段问题中的次要问题，但是这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择阶段。这样，在决策大的循环圈中包含小的循环圈，从而使决策阶段呈现相似嵌套的形式。因此，决策不是瞬息之间的行为，是一个发现问题、分析问题和解决问题的系统分析判断过程。决策过程通常包括以下步骤：

　　2.西蒙的决策过程理论在预算决策中的应用

　　遵从西蒙的决策过程理论，我们可得出预算决策的科学程序，进而确保决策目标——财政支出效率的实现。

　　政府的支出预算所涉及的是以支出资金向公众提供服务的计划。从逻辑上来讲，应该有一个机构来寻找社会需要什么样的服务，确定所需要提供的服务，对服务的提供制定计划，对购买落实这些计划所必需资源的成本进行估计。在这方面。政府的活动与企业的活动很相似：都是要取得资源并用来提供有价值的产品。从这样一个角度来看，政府的支出预算，是对下一年度做出的商业计划书，要经过公民代表的批准，因此，在支出预算的编制过程中，体现的是决策的过程。

　　一个完整的预算决策过程应贯穿于公共预算程序之中。因此，公共预算是政府进行财政支出决策过程中实现科学决策的重要手段。预算程序提供了对公众所要求的公共服务进行决策的时间表，以及政府服务供给中可能存在的各种选择。一个科学的预算程序应该可以实现管理者的以下目标：(1)提供财政规则与控制的框架;(2)促使将政府资源用于最具策略优先地位的方面;(3)当公共机构实施公共项目计划时，促进其对资源的有效使用。下面结合决策过程理论分析在支出预算过程中的科学决策程序及其效力。

　　三、决策过程理论架构下的预算决策程序及其效力

　　(一)找出问题并查证原因、确定决策目标

　　这个过程是西蒙的情报活动阶段，是决策的起点。这一阶段包括着两个相互联系的环节：发现问题和设计决策目标。

　　1.发现问题

　　发现问题就是要找出行政活动中迫切需要缩小或消灭的现实状况与可能达到的状况之间的差距，即找到制定行政决策的理由，否则谈不上决策。对决策主体来讲，期望与现实之间总有数不清的差距，只有具有特殊规定性的差距才是现实的决策问题。而这些特殊规定性主要指：非常规性、指向性和可解性。发现问题的过程也是调查研究的过程，只有通过调查研究才能界定和确认问题，才能弄清楚问题的范围、程度、特征、性质、产生的原因、发展的趋势以及问题的社会价值和政治影响。决策问题和原因找出后，就可根据客观需要和现实可能来初步确定决策目标。

　　一般而言，问题可以概括为两种，例行问题和例外问题。例行问题是指目标清楚，经常反复出现，相关的信息完整并容易确定的问题。例如财政支出中的政府日常办公支出等，对于这一类问题，主要要求支出预算的准确性，可以采用程序性决策方法，简化决策的程序，提高效率。例外问题是指那些偶然发生的、新颖的、结构上不甚分明的且具有重大影响的问题，其信息是不够完整和充分的。例如，在2003年出现了非典，国家的公共卫生防疫支出需要大量增加。在2008年的年度，中国的南部、中部的雪灾和四川“汶川”大地震，导致救灾性支出的大量增加。对于这一类问题，则需要在支出预算的编制过程中具有充分的弹性。

　　具体来说，在支出预算编制的过程中，首先要求机构领导者对本部门的任务和目标作出清晰的界定，包括制定部门年度战略目标、明确达到目标的途径和手段以及设定衡量部门业绩的指标体系等等。尤其要注意对内部、外部环境的变迁的及时评估，做好充分的准备。我们可以借鉴美国联邦预算的实施—准备阶段，在这一阶段，总统、总统行政办公室的工作人员(特别是管理和预算办公室)的官员、各部委和政府机构的官员之间，对政策、计划和预算含义不断进行交流。对经济预测的变化、对国民经济中的重要战略目标、对经济与政治工作的重心变化等等进行充分的分析和对比，提交预算申请并讨论，据此提出总统的预算咨文。

　　2.明确决策目标

　　政府应在充分了解公共需求及自身运作环境的基础上制定公共预算目标，目标应能充分反映公众的需求和偏好，并有轻重缓急之分，以便提高其指导作用。该目标是协调各种长期规划的基础，同样也是预算决策的基础。由于各种目标间可能会出现冲突，政府必须在深入分析的基础上，使它们实现一定程度的协调。一旦这些目标确定后，有关预算决策的细化方案即可据以形成。

　　具体来说，在支出预算编制的过程中，首先要求机构领导者对本部门的任务和目标作出清晰的界定，包括制定部门年度战略目标、明确达到目标的途径和手段以及设定衡量部门业绩的指标体系等等。尤其要注意对内部、外部环境的变迁的及时评估，做好充分的准备。

　　(二)提出备选方案并进行选择

　　这个过程即西蒙的设计阶段和抉择阶段，也是核心阶段。

　　1.设计决策方案

　　设计活动是决策的第二阶段，决策目标确定后，就要设计决策方案，以实现这些目标。决策方案是基于对错综复杂的社会因素、社会关系的分析而获得的实现决策目标的途径和办法。

　　任何备选方案都是由决策目标、环境参量和决策变量三个基本部分构成。其中，决策目标由情报活动阶段确定，环境参量和决策变量则由设计阶段给出。环境参量是指那些虽然影响决策目标实现，但无法对之施加控制作用的因素，它对行为后果影响重大，需要充分考虑。例如，公共支出中的城市基础设施支出预算，在进行决策的过程中，公共设施的设计者们，必须要把自己的发展计划与社会、经济、财务和政治环境结合起来加以考虑。因为，随着城市的动态发展和社会经济的不断变革是公共设施在几年内就会变得过时，政府间关系的要求也会使许多财政安排趋于复杂化，许多政府的运作都接近了法律、经济和政治的财政极限。事实上，这些环境因素对支出的影响，无疑要超过建设计划对其造成的影响。决策变量指那些影响目标实现而又可以对之施加控制作用的因素，如公共工程决策中涉及的资金、技术、资源、士气等。因此，方案设计阶段的基本任务就是寻找对可控因素的控制策略，以便在不同状态参量下，能保证决策目标得以实现。仍以城市基础设施支出预算为例，政府必须要将基础设施开发计划限制在财政能力之内。财政能力取决于以下几个因素：政府经常性的支出水平;政府的基本财政收入能力;基础设施本身产生的收入;其他政府或者私人机构在多大程度上可以分摊这项基础设施的运营成本;政府现有的债务结构和融资工具等。

　　2.方案的评价、选择与修正

　　这是西蒙理论的第三个阶段。备选方案确定后就要进入方案选择阶段。抉择是一个过程，需要通过对方案的评价而完成，而确定下来的方案不可能一次尽善尽美，还要进一步对施行结果进一步评价，以期逐步修正完善。因此，方案评价既是确定试行方案的前提，也是修正方案的前提。正是在这个基础上，我们把方案的评价、选择、修正结合起来加以讨论。

　　在政府公共支出的方案选择过程中，使用较多的方法是成本----收益分析法。成本----收益分析提供了一种方法，可以将关于一个计划的信息组织在一起，并合理确定各个项目之间的优先顺序。例如可以对项目给社会带来的收益和项目所耗费社会成本的大小进行分析和比较。如果效益大于成本，则这个项目就是可行的;反之，则不可行。可行的项目之所以能够改善经济条件，是因为项目所使用的资源带来的收益要大于别的替代性方案。尽管政府公共预算的决策过程同时也是一个讨价还价的政治过程，但是，成本----收益分析法还是能够起到相当的作用。第一，成本—收益分析法可以将缺乏政治代言人的潜在收益人的政治影响扩大，明确项目成本承担者的政治主张。这样，可以明确项目的成本和收益;在政治谈判中，要想忽略缺乏政治代言人的人们的意见，就没有那么容易了。第二，作为成本—收益分析动力的经济效率，只是若干公共目标中的一个。即使决策所依据的主要并非是这些基础，公共政策所牺牲的潜在收益也是一个重要的信息。第三，成本—收益分析可以促使公共决策对各个备选项目的价值进行集中研究。各个项目的评估及其相关过程，对于作出正确的抉择是至关重要的，因此，成本—收益分析确实将注意力集中到了真正重要的问题上。

　　总之，决策目标能否全面、经济、可靠、无副作用的实现，是方案评价应回答的主要问题。也是选择修正方案的依据。在决策方案未实施的验前评价中，通过上述评价，完成方案的评价和选择。在验后评价中，来检验方案的正确性、有效性、合理性和可行性，以便及时修正决策方案或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误。需要指出的是，选择最优的决策方案无疑是决策所追求的目标，但是在实际工作中，很难做到最优。因为达到最优需要满足以下条件：(1)找到所有可能的方案。(2)对每种方案的后果有精确的预测。(3)所有方案的后果都有单纯的可比性。要满足这些条件，需要决策者有无限的知识、信息，显然，这是不可能的，方案的优化总是相对的。因此，西蒙提出用“满意原则”代替亚当·斯密的“最优原则”，即只要找到符合或超过目标值的方案即可。“满意原则”可能并不是最优化的，但从实践角度看，却是最有效的，这也是西蒙对决策理论的一个重要贡献。

　　(三)决策的执行及评价

　　这个阶段可以看作是西蒙理论的第四个阶段。公共支出预算决策的执行过程就是对预算进行控制的过程。预算控制经历了三个阶段：通过机构对支出项目进行外部控制;通过支出部门对投入进行内部控制;产出的管理及决策自由和责任。

　　外部控制是在预算发展的初期各个国家都建立的机制，一些国家甚至在其预算体制已经高度发展的情况下仍然坚持外部控制。由于预算体制具有事前计划的特性，所以在执行中需要中央机构对支出项目进行外部控制，这是预算的起点。但是，仅仅做到外部控制并不能保证预算执行的有效性，因为不同的支出项目具有不同的特点和要求，只有具体的支出部门才会更详细的了解这些项目的决策信息，而这是有效决策所必须的。因此，必须由具体的支出部门实施内部控制。内部控制可以确保财政纪律，但缺乏灵活性及过多关注对公共物品的资金支付而忽略其他的问题，如人员过多，权力集中等等。为此，有一些国家开始强管理责任、产出和结果控制。一般认为，自主决策可以弥补上述两种控制制度的不足，但自主决策的权力需要责任加以约束，即对产出进行管理。

　　具体来说，在支出预算执行过程中比较容易出现的问题是项目流用，超支，预支等等问题，在这个过程中可以借鉴美国的管理方法。美国对于预算执行的管理主要内容如下：

　　由立法机关批准的拨款而不是行政机关所提交的预算，决定了在预算年度中提供公共服务可用的资金数额。这一获得批准的预算不仅成为实际运营活动中的管理标准，也是预算执行过程中的一个至关重要的工具。既可以指导政府机构的运营活动，也可以确保财政支出不超过拨款数额。获得批准的预算为实际运行确立了控制标准;在预算执行过程中，针对一些偏离标准的地方，通过控制系统的运行加以纠正。在实际过程中，该机制中包含了几种预算控制方法：

　　预防性控制，主要是用来防止一些违背标准的行为。有一些政府建立一些特殊的程序，来对价格超出规定限额的购买活动进行审议;当财政资金紧张时，这个限额标准也会相应降低。在填写支票、形成购买活动之前，更多的政府会通过特殊的事前审计，来确保这种支出活动的恰当性。

　　过程控制，就是对财政支出过程中出现的问题进行诊断和修正的活动。当实际支出和预算支出的差异超过一定水平后，差异报告会自动对一些特定账户发布停止支付的命令。

　　反馈控制，在预算周期中开始对未来年度进行纠正。将财政年度内的预算支出和实际支出进行比较，是下一年预算的准备、审议和指导中最重要的信息。

　　总之，在公共预算的决策过程中充分融合西蒙的决策理论，以科学的决策过程纠正预算决策的偏差，使公共预算能够以科学的决策目标作为起点，在运行过程中实现良好的控制，通过良好的反馈机制实现完整的信息周转，构建良性的循环。最终实现公共资源的最优配置，优化财政支出结构，提高财政支出效率。

　　参考资料

　　[1] Public Expenditure Management Handbook (Washington,D.C.:The World Bank 1998)

　　[2] Southern Economic Journal 39 (April 1973)

　　[3] [美]约翰·L·米克塞尔《公共财政管理：分析与应用》

　　[4] [美]艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》

　　作者简介：姜竹(1965--)，女，吉林磐石人，北京工商大学经济学院教授，华中科技大学博士。