地方环保专项财政支出绩效评价核心指标体系构建

摘 要：评价都市环境保护专项财政资金支出绩效的良莠，要有客观、合宜的“绩效指标”。为了能对环保专项财政资金支出绩效进行有效评价，本研究经不断规划与执行，包括先期成立项目研究小组，设计问卷调查，咨询环保主管单位意见，实地访谈相关市县环保主管，召开专家学者、县市环保局咨询会议，并参考一些国际环保绩效指标，最后以“批判模式”及“二八法则”原理，确定了以气、水、废、毒、噪音等五大类环境污染防治项目为评价重点，以业绩类指标、效果类指标为主，重视成本效益类指标和民众满意度调查的绩效评价体系，可供国内城市环保专项财政支出绩效评价时有所参考。

　　关键词：环境;绩效;评价;指标

　　经济发展会耗用大量资源，也会对环境质量造成损害。污染的环境质量与受创的大地会直接造成健康、生命财产、生产、公共设施、建筑等的严重损失，为了减少损失，顺应民意，各地政府近年来在国务院及中央环保部门的引导下，纷纷设立环保专项财政资金。然而，政府为了这些环境损失所投入的预防，防制(治)，救助，补偿等支出都有其机会成本，也会间接影响经济发展。如何透过对环境保护的投入与产出关系的评价，探寻改善及减缓因经济发展所带来的环境伤害，已是刻不容缓的议题。

　　由于地方环保部门对于环境质量的监控及维护占了极重的份量，同时也是杠杆原理的另一端。所以本文希望通过对地方环保专项财政支出绩效评价核心指标的整合与修订，使建立的关键指标不仅有利于绩效评价工作的开展，而且能基于核心评价指标的牵引，使得环保资金的投入效果更突出，更符合民意的需求，以提高民众环保满意度。

　　1.地方环保专项财政资金绩效评价关键指标建构的思路

　　环境绩效评价真正有系统性的发展与定义，是始于20世纪90年代初期国际标准组织(ISO)对于ISO14031环境绩效评价国际标准的制订。ISO将过去各国所发展与环境绩效评价相关的工作成果加以收集整理，并进一步制订成为国际标准。但国际标准中环保绩效考核项目过多，如果引用就会导致地方环保人员疲于奔命，不易掌握环保焦点议题，降低了为民服务能量，因此，有必要将目前推动的地方环保专项财政资金绩效评价指标，作以分析筛选并归纳整合。

　　地方环保专项资金绩效考核的目的，在于检视各区县环保机构推动环境保护、污染防治的执行成果，并加强基层环保人员为民服务的机制。环保绩效的考核需要有赖于客观的绩效考核指标，而考核指标的订定则需要明确环保专项的绩效目标，并考虑受考核对象的执行能力及公平性。

　　经济合作与发展组织(OECD)是当今最发达的工业化国家的组织，组织成员自20世纪80年代起就致力于推动各方面的政府改革，包括管理层面和政策层面，其会员国在近年所致力于改革的机构，不外乎下列七种主要途径：授权、结果导向、服务质量导向、适应性组织结构、发展有效能的人力资源领导、法规松绑、以及加强导航功能。OECD 所出版的《追求成果：绩效管理的实务》(1997)一书，该书针对组织十个会员国(包括澳洲、加拿大、丹麦、芬兰、法国、荷兰、新西兰、瑞典、英国及美国等)就绩效管理的实务面进行了归纳比较，发现各国政府绩效管理的重点，主要包括“过程”、“效率”、“效能”、“服务传递”、“财务绩效”等目标。

　　由于本文所着重的是环保专项财政资金的绩效评价，我们在充分总结业界的一些积极作法后，认为绩效指标的建立有两种途径，一种是重新建立绩效指标，另一种是修改绩效指标。环保部对地方政府的环保绩效考核指标已行之多年，当初的指标的建立，是透过了许多专家学者的心思及专业知识以及多次的研讨会议才达成的，当然这之间也经过了多次的修正及修改，从原本几项指标演变成至今百项指标，为的就是能让指标更加完备及完善。然而许多权威的企业管理大师认为，一个目标项最多以不超过七个指标为基准，以免偏离组织的目标，甚而使组织员工失去了组织的目标。因此，我们结合评价工作实践经验，将环保专项财政支出绩效评价关键指标主要确定为两类，即业绩类指标和效果类指标。业绩类指标主要用于衡量个环保机构的作为和工作成绩，注重于投入和过程评价;效果类指标主要用于衡量财政资金支出的效果及效率，注重于结果和影响评价。

　　2.地方环保专项财政资金绩效评价关键指标体系的构建

　　为筛选“环保专项支出绩效考核指标”，并建立“都市环保专项绩效关键指标”，本研究依序进行了下列步骤：(1)组成“环保绩效关键指标”研究小组;(2)设计“环保专项支出绩效关键指标”问卷调查;(3)咨询环保部污染防治相关主管单位意见;(4)实地访谈部分地方区县环保局业务主管;(5)召开专家学者、环保志愿者咨询会议;(6)深度访谈市环保局业务主管。经上述的分析探讨及执行步骤，本研究经不断规划与执行，并参考一些国际环保绩效指标，最后以“批判模式”及“二八法则”原理，获致下列结论，作为都市环保专项财政支出绩效评价的关键指标。

　　3.地方环保专项财政资金绩效评价实务建议

　　3.1 重视“成本效益”观念，将成本效益指标纳入环保专项财政支出绩效评价的指标体系中

　　政府的施政，常忽略所投入的成本，包括环保经费及环保人力的投入。从几年来相关评价工作的实际情况看，“每人环保经费”、“每万人环保人力”的投入与“环保绩效”、“民众环保满意度”的产出结果(名次排序)，没有显着相关性。也就是说，各区县如果增加环保人力及环保经费的投资，并不能保证可以提高环保绩效的名次排序，也不一定可以提升民众环保满意度。究其原因就在于环保专项财政支出中可能存在着，没有把环保资源(经费、人力)，用在“刀刃”上，没有体现“一分耕耘、一分收获”的功能、效益。因此，建议在实际评价工作中，一定要将“环保成本效益”考核指标：如“环境负荷(人口密度、机动车辆密度、工厂密度)”、“人均环保经费(含补助款)”、“每万人环保人力”等指标纳入环保专项财政支出绩效评价的指标体系之中，以加强各区县环保主管部门的成本效益观念。

　　3.2 每半年做一次环保民意调查，作为环保财政专项支出绩效评价的重要依据

　　财政支出绩效评价与传统财务审计的根本区别就在于其强调“顾客导向”，调查民众对自己生活居住区县“气”、“水”、“废”、“毒”、“噪音”等五大类环境污染感受，及其和过去一年相比的满意度，以了解并掌握各区县最新的民众环保满意度，并比对各区县各类的环保绩效，是进行环保专项财政支出的必要手段。近年来环保部每年大致进行1至2次“环保工作社会调查”，原则上有一个问卷调查题目是“民众对政府环保工作的满意程度”，可以粗略了解全国范围内民众对该年度推动的环保政策的满意度，但没有持续性调查，也无法知悉民众对“气”、“水”、“废”、“毒”、“噪音”分项的满意度，导致无法厘清个别责任归属，因此建议，半年一个周期开展的持续性环保专项支出绩效调查，题目内容要分别包含，民众对自己生活居住区县“气”、“水”、“废”、“毒”、“噪音”等五大类环境污染感受，及其和过去一年相比的满意度，也可再细分为数个具体叙述“气”、“水”、“废”、“毒”、“噪音”的访题，在统计上以适当权重计算出该污染类别的民众环保满意度，作为地方环保专项财政支出绩效评价的依据。

　　3.3 设置“环保专项绩效关键指标”考核成绩计算机核算系统，每季度在网络上公布辖区考核结果排名

　　环保专项财政支出绩效评价的目的在于提高财政资金使用效率和效益，督促相关部门和机构加大工作力度，引起民意监督和自觉行动。因此，建议将地方所辖个行政区“气”、“水”、“废”、“毒”、“噪音”五类环境要素分类别截取前1/3执行绩效表现优良者，公布该区县政府的名称，以实时反应其环保工作的执行成果，同时增加该区县人民的环保荣誉感及配合推动环保工作的使命感，也刺激该季未名列前茅的区县政府，急起直追，因为会有来自人民、舆论及民意的监督与压力，希望藉此机制，提升各区县政府的环保专项财政支出效益及地方环保竞争力。

　　参考文献：

　　1.Koner, S. and M.A. Cohen, 2001, “Does the Market Value Environmental Performance?”The Review of Economics and Statistics, 83(2), 281

　　2.Harris, P.J, M. Mongiello, 2001, “Key Performance Indicators in European Hotel Properties: General Managers' Choices and Company Profiles,” International Journal of Contemporary Hospitality Management, 13(3):120-127.

　　3. Dias-Sardinha, I., L. Reilnders, and P. Antunes, 2002, From Environmental Performance Evaluation to Eco-efficiency and Sustainability Balanced Scorecard, Environmental Quality Management, 12(2):51-64.

　　4. 胡曲应.环境绩效评价国内外研究动态述评.《科技进步与对策》[J].2011(5)：156-159.