预算绩效管理：理论渊源、评价体系及其信息披露

摘要：从管理学范畴看，绩效界定为业绩和成效，是组织期望的结果，也是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出(成果)。而绩效管理则是各级管理者为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。伴随社会民主化进程的加快，政府作为社会公共组织其管理绩效越来越受到公众的关注，为此借助预算绩效管理理念编制出有效的预算，在强调预算支出的责任和效率的同时，更加关注预算资金的产出和结果，达到既有引导激励作用，又不会约束到部门的正常运作绩效管理目标是非常重要的。

一、问题的提出：我国预算绩效化改革引发的现实思考

2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“建立预算绩效评价体系”的设想，这是中央政府第一次将“预算绩效评价”改革列入官方文件之中，从此揭开预算绩效化改革的大幕。

1. 预算绩效化改革的国家层面阐述

我国党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高预算资金的使用效益和政府工作效率。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。 2011年3月，国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作。成为推进该项工作的里程碑。主要表现在国务院建立政府绩效管理部际联席会议制度，选择预算绩效管理作为改革试点。党的十七届二中、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，“完善政府绩效评估制度”。《十二五规划纲要》：推行政府绩效管理和行政问责制度， “建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，实行内部考核与公众评议、专家评价相结合的方法，发挥绩效评估对推动科学发展的导向和激励作用。…提高政府执行力和公信力”。尤其在十八大报告中再一次明确提出：…创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。近年来，各级财政部门和预算单位按照党中央、国务院的要求和财政部的部署，积极研究探索预算绩效管理工作，开展预算支出绩效评价试点，取得了一定成效。但从总体上看，我国的预算绩效管理工作仍处于起步阶段，思想认识还不够统一，制度建设相对滞后，试点范围较小，地区发展不平衡，与党中央、国务院对加强预算绩效管理的要求还有一定的差距。推进预算绩效管理，已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。

2. 预算绩效化改革的财政认识和行动

我国财政部对预算绩效化改革工作的推进可归纳为以下几个阶段：

（1）试点期的启动阶段。财政部主要通过制度建设带动中央部委推进该项工作。具体始于2002年，从项目绩效评价入手，颁布的文件包括：《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》（财建[2004]729号）、《中央级科教文部门项目绩效评价管理办法》、《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》、《中央政府投资项目预算绩效评价管理办法》、《财政扶贫资金绩效考评试行办法》、《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》及细则《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》。2003年度，财政部教科文司对中央教科文部门7个项目资金进行试点，制定了《中央级教科文 部门项目绩效考评管理试行办法》 2005年5月，财政部预算司印发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》的通知 ，2006年8月，财政部财预〔2006〕406号《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》，提出探索建立预算绩效评价体系，要把绩效管理理念与方法引入财政支出管理。并于2009年6月22日发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号），初步建立起财政支出绩效评价的管理框架，标志着财政支出绩效评价的全面正式启动。

（2）里程碑式推进阶段。2011年为配合中央层面推进，财政部于2011年4月2日，发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》2011版（财预[2011]285号），2011年7月5日，发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）。这意味着财政职能部门将财政支出绩效评价置于预算绩效管理的核心，对绩效评价的重视达到前所未有的高度。也为2012年推进全过程预算绩效管理改革奠定良好的制度基础。

（3）全面启动推进阶段。2012年9月21日，财政部在地方试点（如河北省、四川省）的基础上，发布了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，提出构建“覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程”的预算管理模式。具体内容概括为“五有”：预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用。近两年来，按照财政部的统一要求，各级财政、财务部门不断深化预算管理改革，加强预算绩效制度建设，积极开展预算支出绩效评价，探索评价结果应用，稳步推进预算绩效管理工作。截至目前，全国36个省（自治区、直辖市、计划单列市）财政部门中已有14个地区成立了单独的预算绩效管理机构，未单独设立预算绩效管理机构的地区也主要由预算处等履行绩效管理职能。部分地区还在市、县财政部门设立了绩效管理机构。制度的建立和机构的建设为预算绩效管理提供了制度和组织保障。

在我国从中央政府及政府职能部门两个层面加快推进预算绩效化改革的过程中，取得了可喜的成绩，但仍然存在一些根本性问题困扰着我国该项改革的进一步深化，一是理论层面：亟待立足我国的实际，明确给出改革的理论依据；二是从技术层面：找出解决改革中涌现的新问题的技术路径，明确完善预算报告体系在预算绩效化改革中的特殊意义。

二、理论的梳理：预算绩效管理的理论渊源及实现的技术要素

（一）预算绩效管理的理论渊源

1. 公共选择理论成为预算绩效管理生成的理论基石。

作为当代公共财政的理论基础，公共选择理论认为公共财政模式的本质内涵是建立公共选择机制，由公共选择机制形成公共意志，再由政府代理执行。政府的财 政收支行为必须体现公共意志的要求，反映公共利益。 在这样的理念之下，政府必须设法找到符合公众选择目标取向的，提高公共资金有效性的途径。对政府公共支出实行绩效管理是民众的选择，也是政府的选择，是公共选择在财政支出领域的必然结果，由此预算绩效管理作为政府绩效管理的重要一环被广泛接受。

2. 委托代理理论成为推进预算绩效管理的重要媒介

 委托代理是契约理论的重要发展。由于信息不对称和利益的非一致性，在公共资金分配使用的过程中，公众、公共 资金的管理者(财政部门)和公共资金的使用者(用款单位)属于三方博弈，形 成了双重委托代理关系。 因此，一方面，政府作为代理人有义务向公众提供优质的公共产品，同时，政府作为委托人，有责任监督公共资源的使用部门是否履行了受托责任，是否提供了令公众满意的公共服务。这其中最为关键的因素便是为博弈三方提供科学、客观、准确的且可共享的信息资源。为此在预算绩效管理理念下，借助绩效预算体系客观反映共资源的使用部门履行受托责任及其效果，并以此约束博弈三方共同为提升公共资源使用效果不断努力是非常重要的。

3. 新公共管理理论成为践行预算绩效管理的重要指导

上世纪80年代，新公共管理理论兴盛于英、美等西方国家，作为一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主导思想之一。 新公共管理理论核心是政府再造。该理论强调政府应从划桨者转换到掌舵者，应从服务者转换到授权者，从关注投入转换到关注效果，从集权转换到分权。新公共管理理论认为政府活动主要是为了向公众提供公共服务，管理公共事务，因此政府与公众的关系是公共服务提供者。一方面，政府在分配使用公共资金时，首先是根据 公众对政府公共服务的需求，确定政府提供公共产品的目标，根据目标编制支出预算。 另一方面，公共管理主张采取产出预算模式，强调投入产出原理，按部门的 产出来配置财政资源。因此，财政支出活动要以公 众为中心，以满足公众的需求为己任，积极回应公众对公共服务的要求，提高公众对财政支出的满意度。而绩效预算评价为此 提供了一个行之有效的手段。

（二）预算绩效管理实践的技术要素

预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。为此按照党中央、国务院给出加强政府绩效和预算绩效管理的总体要求，强化预算支出责任和效率，统筹规划、分级管理、因地制宜、重点突破，逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系。这其中最为关键的环节便是

绩效预算评价体系的构建及评价方法的选择如何与预算编审、预算控制及产出效果相匹配。

1．预算绩效管理应遵循的内在原则

推进预算绩效管理的核心在于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。为此必须遵循以下原则：

（1）问需于民，分层供给。当代政府的职能可以概括为公共品供给。提供公共品、满足社会公共需要是政府的天职。通过树立服务型政府意识，本着以人为本的基本理念和要求，问需于民，才有可能最大程度地满足不同层次的公共需要。这就要求在明确公共需要层次性的基础上，明确各级政府供给的主次顺序与模式，且以基本公共服务均等化为产出目标，作出科学的预算决策确保社会公共需要在不同级次的政府及部门的具体供给责任的充分实现。

（2）用财于民，节约高效。在国家立法机构对政府科学决策做出的预算申请给予审查和批准后，便进入到预算支出执行过程，即用财于民。这期间公共资金进入政府“黑箱”，开始了投入-公共活动-产出的循环过程。这一过程是政府绩效合法性的根源，也是政府与公民委托代理关系的起点。因为只有将公共资源节约高效的加以投放使用才能最大化的满足公众利益诉求，确保博弈三方达成均衡。这其中必须借助有效的技术手段给出合理、合规的判断。由此预算支出绩效评价便成为全过程预算绩效管理的核心。

   （3）告之于民，有效监督。结合委托代理理论，政府预算支出安排是以公众在让渡权利组成国家时，保留了生命、自由、财产、平等和批评政府的权利的基础上进行的。为此公众便应拥有知情权与监督权。其中如何将政府预算支出绩效评价结果传递给公众至关重要。只有向公众报告预算绩效评价结果，将政府所做之事以及做事的绩效向公民及权力机构报告，才意味着公民对政府监督权的实现，并解除受托责任。具体过程可描述为：鉴于社会公共需要是财政活动的前提，自然是预算绩效产生的前提。公民对政府的授权使得二者之间委托-代理关系成立，政府受托责任随之产生；取财使公共需要转化为有效公共需求，用财的结果使公共品供给和消费成为现实，预算绩效随之产生；最后向公民等外部利益相关者报告绩效使政府解除受托责任，从而换取公民的信任和支持，政府得以实现自身的可持续存在和发展，由此全过程预算绩效管理得以实践。

2．预算绩效管理应包括的基本内容

预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。其应包括的基本内容如下：

（1）绩效目标管理。一是绩效目标设定。绩效目标是预算绩效管理的基础，是整个预算绩效管理系统的前提，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。预算单位在编制下一年度预算时，要根据国务院编制预算的总体要求和财政部门的具体部署、国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送绩效目标。报送的绩效目标应与部门目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定时期内可实现的。预算绩效计划要详细说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、信息资源等，并有明确的职责和分工；二是绩效目标审核。财政部门要依据国家相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等对单位提出的绩效目标进行审核，包括绩效目标与部门职能的相关性、绩效目标的实现所采取措施的可行性、绩效指标设置的科学性、实现绩效目标所需资金的合理性等。绩效目标不符合要求的，财政部门应要求报送单位调整、修改；审核合格的，进入下一步预算编审流程。三是绩效目标批复。财政预算经各级人民代表大会审查批准后，财政部门应在单位预算批复中同时批复绩效目标。批复的绩效目标应当清晰、可量化，以便在预算执行过程中进行监控和预算完成后实施绩效评价时对照比较。

（2）绩效运行跟踪监控管理。 预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节。各级财政部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正。

（3）绩效评价实施管理。  预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。预算执行结束后，要及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。实施绩效评价要编制绩效评价方案，拟定评价计划，选择评价工具，确定评价方法，设计评价指标。预算具体执行单位要对预算执行情况进行自我评价，提交预算绩效报告，要将实际取得的绩效与绩效目标进行对比，如未实现绩效目标，须说明理由。组织开展预算支出绩效评价工作的单位要提交绩效评价报告，认真分析研究评价结果所反映的问题，努力查找资金使用和管理中的薄弱环节，制定改进和提高工作的措施。财政部门对预算单位的绩效评价工作进行指导、监督和检查，并对其报送的绩效评价报告进行审核，提出进一步改进预算管理、提高预算支出绩效的意见和建议。

（4）绩效评价结果反馈和应用管理。建立财政支出绩效评价结果反馈和应用制度，将绩效评价结果及时反馈给预算具体执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任；将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置；将绩效评价结果向同级人民政府报告，为政府决策提供参考，并作为实施行政问责的重要依据。逐步提高绩效评价结果的透明度，将绩效评价结果，尤其是一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接受社会监督。

三、实践的路径：绩效预算评价体系及信息披露机制

从管理决策，执行，控制的过程来看，预算支出绩效评价应定义为是运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对预算支出行为过程及其效果(包括经济绩效、政治绩效和社会绩效) 进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。其目的在于提高政府支出的管理效率、资金使用效益和公共服务水平，从而建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理运行体系即绩效预算体系。可见科学的预算支出绩效评价体系构成了绩效预算的核心内容。而作为预算方法创新的绩效预算，是将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门等资金使用单位的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，进而提高公共资源使用的有效性。

1. 全过程预算绩效评价体系建设：基于公共品生命周期模型

公共品生命周期模型是将公共品供给划分为三个阶段，即公共品的供给、实现和消费，与其对应形成预算决策绩效、预算执行绩效和预算结果绩效。具体描述为：阶段I  公共品供给准备。该阶段重点在于确立预算决策绩效评价指标体系；阶段II：公共品供给实现，该阶段应重点在于确立预算投入产出绩效评价指标体系；阶段III：公共品消费及效果。该阶段重点在于给出真实反映“3E”指标的综合绩效评价指标体系。具体内容见图1.

图1

在上述评价模型中预算支出的绩效评价是其中的核心环节，其评价的重点在于经济+效率+效果，即“三E”评价指标的实质如何判断。通常的理解是：经济性是对政府及职能部门活动是否节约给出具体指标分析；效率性则要说明政府及其职能部门“做事”是否正确；最后有效性是要判断政府及职能部门是否做了“正确的事”。其中应以效果评价为主，效率评价为辅。

当然，在确立预算绩效评价体系的基础上，还需围绕预算支出绩效评价这一核心环节，进一步优化绩效评价主体作用的着力点。即在突出财政部门、预算部门绩效评价主体功能的同时，充分发挥第三方评价机构的独立性作用。结合第三方评价机构服务对象广泛、参与评估业务多元化的特点，鼓励其积极探索并创新评价方式，有机的将其开展的自我评价与外部评价业务相结合，并在总结各类评估业务的基础上，形成具有指导意义的涵盖各类各项支出，服务目标内容，突出绩效特色，更加细化、量化的分类、分项绩效指标体系，进而拓宽其业务服务的深度和提升业务服务质量。最终营造出一个“专家敢说、中介真评”的绩效评价氛围。

2.全过程预算绩效管理对政府预算信息披露的总体要求

加快预算绩效管理信息系统的研发，建立预算绩效管理信息数据交换平台，强化对现有预算绩效管理数据的整合，逐步实现预算绩效信息资源的共享，增强绩效信息数据对比分析能力，这些是预算绩效管理信息应用的终极要求。该项工作的推进需以良好的政府预算绩效信息披露机制为基础。

（1）微观层面需由第三方评价机构提供部门预算绩效报告

为跟踪部门年度预算计划的进展情况，一般要求部门管理者定期或者不定期提交绩效报告，通过绩效指标详细描述绩效绩效目标的完成程度。如在预算年度结束后提交年度绩效报告，或类似于上市公司的部门财务报告。虽然绩效报告一般会对年度绩效计划和实际完成绩效进行比较，并对部门绩效目标实现情况做出判断，但是，由于绩效报告由部门自己提供，很难保证评价结果的合法性、真实和准确性，为此需由独立于部门的外部评估机构进行评价并提供具有客观公正性的绩效报告。这样才会为绩效评价结果与预算分配之间建立起非常直接的联系奠定基础，使绩效评价的好坏直接影响到财政拨款的额度成为可能，最终形成绩效评价结果和预算安排有机结合的预算管理机制。

（2）宏观管理层面需由政府给出综合性预算报告体系

结合委托代理理论要求，政府承接了受托责任，就应将其行动力及其效果采取恰当的方式披露出去，以回应社会关切，接受社会监督。为此构建政府综合性预算报告体系是最佳选择。该体系应由政府预算报告、政府综合财务报告及政府绩效报告三部分组成。其中，政府预算报告主要披露公共资源的政府支配额度及结构信息。政府财务报告则是为信息需求者编制以财务信息为主要内容、以财务报表为主要形式、全面系统地反映政府财务受托责任的综合报告。 在上述报告基础上生成的政府预算绩效报告所要披露的内容主要应有三个层次：一是预算绩效管理制度体系；二是预算资金的产出，比如教育支出究竟培养了多少学生，再如社会保障补助支出究竟补助了多少人；三是预算资金使用的社会效益。这是指预算资金产出的结果，比如教育支出对文盲率降低的贡献、对就业增长的拉动。从技术角度看，反映预算资金产出的指标较易选取，反映预算资金社会效益的指标则很难选取。因此，报告政府预算绩效时，后一类指标选取应择其重点，应围绕几个反映全面且易计量的指标来展开说明。进一步说，预算绩效报告不是预算绩效评价书，核心是说明预算资金使用结果，所以，无论报告是要披露预算资金的产出，还是预算资金使用的社会效益，都不能陷入追求指标数量的误区，采用少数几个可反映总体状况的指标说明问题就行，否则，不仅报告不易编制，公众也不易看懂。

参考文献：

[1] 赵学群  关于财政支出绩效评价和管理制度的思考[J];现代经济探讨;2010年12期

[2] 章翠飞  着力提高财政资金绩效管理[J];宁波经济(财经视点);2011年08期

[3] 刘起运、陈璋、苏汝劼. 投入产出分析[M]. 北京：中国人民大学出版社，2006.

作者简介：  姜竹（1965--），女，北京工商大学经济学院教授，研究方向：公共经济与管理。