以绩效评价为手段 加强政府行政经费管理

【摘要】行政经费是政府职能履行的物质基础和财力保障。在总量既定的前提下，政府行政运行经费越多，可用于提供外部公共服务的资源就越少。政府行政经费的膨胀将严重损害政府提供公共产品和公共服务的能力，也与建设“服务型政府”和“节约型社会”的理念背道而驰。行政经费的过快增长还会助长政府部门的奢华之风和攀比之风，致使政府形象受损。在政府行政经费过度膨胀难以得到有效遏制之时，还会引发社会对政府施政能力和执政能力的质疑。为此，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》特别指出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府。” 本文探讨的即是如何通过绩效评价，有效促进政府行政经费管理水平的提高以及政府职能的有效转变。

行政经费是政府向社会提供一定的公共服务所需的财政投入，是政府行使职能的必要支出。近年来，随着政府职能的不断扩大以及政府财政状况的不断改善，我国政府行政管理支出也得到了较快速度的增长，10年间增长了2.7倍。

虽然政府在履行职能的过程中必然要占用和消耗一定的自然资源和社会资源，但如果政府行政管理支出增长过快、管理不善，就会造成对社会资源的不当挤占与消耗，既不符合成本效益原则，也与我国建立“节约型政府”的目标相背离。由此，规范政府行政管理支出，加强对行政经费的绩效进行评价，降低政府运作成本，建设高效廉洁政府，就成为转变政府职能，深化政府行政体制改革的必由之路。

一、政府行政经费支出总量及结构分析

行政管理经费是政府行政支出的重要组成部分，是反映政府行政成本变动的重要指标。　  

（一）政府行政经费总量分析

2008年以来，遵照党中央、国务院提出的建设节约型社会的战略任务，我国各级政府部门积极开展节约能源、资源的工作，以一般公共服务支出为核心的政府行政经费增速得到一定程度的抑制，由2008年前的年均增长20.0%，下降到2008年的15.1%以及2012年的10.1%，下降了近50%，仅为同期财政支出增幅的三分之二。

随着增长速度的下降，行政经费占财政支出的比重也出现了一定幅度的降低，由2008年的15.6%降至2012年的10.1%，下降了35.3%；其占GDP的比重也因此由3.2%下降到2.4%，降幅达25%。政府行政经费的这一增长态势表明，我国节约型政府建设已初见成效（详见表1和图1）。

表1    我国行政管理费增长情况

	总额（亿元）			一般公共服务所占比重（%）
	一般公共服务	财政支出	国内生产总值	占财政支出比重	占国内生产总值比重
2008年	9795	62593	302853	15.6	3.2
2009年	9164	76300	340903	12.0	2.7
2010年	9337	89874	401513	10.4	2.3
2011年	10988	109248	473104	10.1	2.3
2012年	12700	125953	518942	10.1	2.4

资料来源：历年中国统计年鉴。

图1    我国行政管理费增长及占比情况

然而，依然不甚乐观的是，虽然我国政府行政经费的增速有所下降，但与其他公共服务支出相比，其所占份额依然有过高之嫌。2012年，在我国各项财政支出中，一般公共服务支出规模庞大，是仅次于教育的第二大支出，约为医疗卫生支出的1.7倍、科学技术支出的2.9倍、农林水支出的1.4倍（见表2）。

一般来说，政府需为社会提供教育、医疗、社会保障、科技、文化和城乡公共设施建设等多方面的服务。但从我国目前行政运行经费与社会服务经费的对比情况来看，财政支出结构与政府的基本职能作用间还存在一定的差距。政府财政支出中用于维持自身运作的行政支出比重依然过大，不仅超过世界上绝大多数国家此类支出所占比重，也超过国内绝大多数其他公共服务支出所占比重。在财政支出总量一定的情况下，行政经费规模过大必然会损害其他公共产品和公共服务的有效供给，对其他公共产品和公共服务的供给带来不利影响。

表2  2012年我国各项财政支出及占比情况 

项　　 目	支出（亿元）	占比（％）
一般公共服务	12700.46	10.1
外交	333.83	0.3
国防	6691.92	5.3
公共安全	7111.60	5.6
教育	21242.10	16.9
科学技术	4452.63	3.5
文化体育和传媒	2268.35	1.8
社会保障和就业	12585.52	10.0
医疗卫生	7245.11	5.8
城乡社区事务	2963.46	2.4
农林水事务	9079.12	7.2
交通运输	11973.88	9.5
地震灾后恢复重建	8196.16	6.5
其他支出	103.81	0.1
全国财政支出	125952.97	100.0

资料来源：《中国统计年鉴》2013年。

（二）政府行政经费结构分析

政府行政经费按照支出用途，可划分为人力支出、公务支出和设施支出。（1）人力支出是指政府为公务人员的招聘、录用、培训、工资、福利、保健等所支付的支出。人力支出在目前的行政经费中是最大的日常支出项目。由于人力支出取决于公务员的数量和薪资级别，定编、定岗、定员使人力支出相对稳定，支出管理较为规范。（2）公务支出是指公务人员在开展决策、执行、协调、咨询和信息运作等各项公务活动中的费用支出，由服务性支出与低值易耗品的耗费支出两部分组成，具体包括办公费用、交通费用、通讯费用、会议费用、招待费用、差旅考察费用等。公务支出在行政经费中表现最为活跃，变动最为显著，调控的空间也最大。（3）设施支出是指为公务活动提供仪器、设备、场所等设施的建设及维护费用，包括公务活动所用的房屋建筑物、计算机系统、文印系统、交通工具设施(设备)等固定资产的分摊与维护费用。设施支出是政府行政经费中一次性支出规模较大的部分，也是最容易出现管理漏洞的地方。

因此，加强对政府行政经费的管理，其核心就在于加强对公务支出和设施支出的控制与监管。

为全面、清晰解剖政府部门公务支出和设施支出的规模、结构以及变动情况，在相关部门的支持与配合下，笔者曾对部分政府部门进行过一次实地考察。考察结果显示，在被调研部门的行政经费支出（仅包括公务支出和设施支出）中，所占比重最大的是办公用房物业管理费，达10.74%；其次为车辆运行费，占9.23%；维修(护)费所占比重居于第三位，为7.97%；会议费、水电费、差旅费和邮电费所占比重较为接近，均为6-7%；再次为办公用房建设（基建、大中修）费，约占5.01%；占比最低的为招待费1.99％（详见表3）。

表3    被调研政府部门行政经费支出结构           单位：%

项目	支出比重
办公用房物业管理费	10.74
车辆运行费	9.23
维修(护)费	7.97
会议费	7.31
水电费	7.23
差旅费	6.71
邮电费	6.28
办公用房建设（基建、大中修）费	5.01
招待费	1.99
其他	29.77

资料来源：节约型机关运行经费管理工作研究课题组。

此外，被调研部门的行政经费还呈现出如下特点：

1．行政经费固化，压缩难度较大

被调研部门行政经费总额固化，各部门未显示出有主动压缩行政经费的努力意愿，使行政经费呈不断增长态势。

2．消费性支出比重较大，资本性支出比重较低

在被调研部门的行政经费中，办公用房物业管理费、差旅费、会议资、车辆运行费、水电费、邮电费等消费性支出比重较大，约占到支出总额的三分之二；资本性支出比重较小，不到支出总额的三分之一。分析表明，推动被调研部门行政经费不断攀升的原因主要在于公务支出和设施支出快速增长。这也从实际层面证明，控制公务支出和设施支出增长是加强行政经费管理的关键。

3．不同部门间同一项目的人均支出规模差异显著

在被调研部门中，同一支出项目的人均支出数额差异巨大，从数十倍到数百倍不等。例如，人均行政支出最高额和最低额之间相差11倍；人均差旅费支出最高额和最低额之间相差31倍；人均招待费支出最高额和最低额之间相差15.5倍；人均会议费支出最高额是最低额的302倍；车均车辆运行费支出之间的差额为5.8倍。

二、现行政府行政经费管理缺陷分析

从上述分析可以发现，目前我国在政府行政经费的管理与控制方面存在着不少的问题，这些问题集中于以下几个方面：

1.投入预算导致行政经费配置忽视绩效目标

长期以来，我国一直实行的是传统的投入预算中，预算以“行政部门”为单位组织申报。预算资金的申请者只要拥有公共机构成员的“身份”，以上年支出为基础，提出申请资源的数量，再按财政部门制定的定额标准核算后提出申请，就可得到预算资源。只要表明确实需要更多的投入，就极有可能获得更多的拨款。在这种预算管理模式下，各个政府部门都极力维护本单位的既得利益，使每个单位都极力争夺和扩张对自己有利的预算份额，而无需关注预算资金的使用效益和结果，也无需关心节约资金、降低成本，使行政经费的配置与营运效率低下，行政运营成本高昂。

以支出机构为单位的投入预算还容易导致马太效应，使各支出机构的财政状况因其所处部门不同和所拥有的权力不同而产生分化。预算是各个利益相关者争夺资源的舞台，通常情况下，在争夺对自己有利的预算份额时，强势机构比弱势机构拥有更多的能量，他们不仅有足够的力量维护自己在过去获得的既得利益（基数），也有强大的力量谋求更多的预算份额。从这个意义上来说，权力越大的机构，维持和追加预算份额的可能性越高。这种行政经费配置模式使部门间的支出总额及人均支出水平出现巨大差异，更使大量稀缺资源被长期滞留在某些部门，而难以流向资金需求更迫切的地方，使公共服务的质量低下而成本高昂。

2.预算支出限额设定不尽科学合理

在现行体制下，预算单位根据财政部门设定的支出限额编制“基本支出”与“项目支出”预算。由于种种原因，特别是由于财政部门不可能掌握每一部门详细且合理的支出需求信息，所设定的预算限额不太可能非常的精细化和科学化，这就给各预算单位虚设、虚增、虚报支出项目、标准与金额留下了巨大的空间。

此外，目前的公用经费管理过于强调主观性较强和粗线条的“切块”，疏于更为客观和精细的“条目”。特定支出品目的定量标准和标准支出定额的制订也不尽科学、严谨，使公用支出和设施支出浪费现象严重。

3.行政经费管理机制存在激励不相容

在当前的行政经费管理激励机制下，任何节约和控制运行经费的努力都是不符合政府部门自身的目标和利益的。通常情况下，政府部门都会在一定程度上追求自己的利益和目标，这些利益和目标通常与政府的整体目标（建设例如建设节约型社会和服务型政府）不一致，甚至存在直接的冲突。现行激励机制本质上是一种典型的负激励：节约经费的行为对部门自身没有任何好处，相反，无论从可支配预算资源还是从办公条件与福利待遇来看，努力节约支出并在年终形成结余，减少冗员和闲置资产，少盖或不盖豪华办公楼房或减少购置公务用车，其实都相当于放弃更多的预算拨款，形成谁节约谁吃亏、谁浪费谁占便宜的局面。这种激励机制如果不改革，政府行政经费的膨胀态势就难以得到有效遏制。

三、以绩效预算为核心，以绩效评价为手段，促进政府行政经费管理水平不断提高

基于上述分析可以发现，行政经费配置忽视绩效目标，支出限额设定不科学，管理机制激励不相容等问题的存在，使政府行政经费的管理失去控制，浪费性支出严重。为此，正如党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所指出的那样，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，向支出预算过渡就成为规范与完善行政经费改革的突破口。

那么，什么是支出预算呢？支出预算的核心又是什么呢？所谓支出预算就是以支出结果为导向的政府预算，其核心就是以绩效目标的建立、实施、评价及其结果反馈为基本环节，构建贯穿预算资金全过程的现代政府预算资金管理制度。

目前，对政府预算支出进行绩效评价已成为我国政府绩效管理的一个重要内容，其核心就是强调公共支出管理中的目标与结果，以及结果有效性之间的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以全面提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。显然，我国政府行政经费管理水平的提高，已离不开绩效评价的引入与规范。

1. 以绩效评价为核心 促进政府行政经费绩效目标的合理设置

忽视预算资金的使用结果是导致行政经费的配置与营运效率低下，行政运营成本高昂的主要原因。由此，让行政管理经费具有明确的使用结果目标，将可有效促进行政经费使用绩效的全面提高。

以结果为导向的行政经费绩效预算，要求各级政府部门要依据部门发展规划确定当期政府行政经费支出的结果目标，利用清晰、明确并可计量的结果目标，对各类行政管理活动及投入进行仔细甄别与排序，再依据排序结果决定各项行政经费的配置。这一行政经费管理模式将政府部门的行政经费配置与部门的职能目标紧密地结合在一起，使政府的行政经费配置与部门的管理重心紧密融合，从而保障政府部门的各项工作与活动能够得到财政资金的必要支持。而行政经费的配置与结果目标的挂钩，则可促使政府部门增强行政经费的配置与使用责任感，促进行政经费绩效的全面提高。

但近年来，在我们对部门预算，特别是政府部门行政经费进行的绩效评价中，缺乏明确的绩效目标一直是政府行政经费管理中长期存在且较为突出的问题，这一问题的存在直接影响了行政经费的使用效益。由此，在我们对行政经费进行绩效评价时，应着重考察行政经费的决策是否具有明确、合理并可计量的绩效目标。

各类行政活动以及行政经费的目标和用途各不相同，在各单位编制行政经费年度预算计划时，应对各类行政经费的绩效目标做出详细和明确的描述，并据此安排财政资金的配置与支出。由此，通过对行政经费绩效目标的评价，督促政府部门重视行政经费结果目标的设定，优化财政经费配置结构，将可有效促进行政经费使用绩效的提高。

2.通过绩效评价 促进行政经费支出标准的统一

缺乏统一设定的政府部门办公建筑、车辆和其他资产的配置标准，以及各类公用支出定额标准（许多支出类别例如会议费等，或没有全国统一标准，或有标准但未得到有效实施），要想科学合理地评价各部门的支出需求，并以此作参照调整和削减预算申报中的不实支出，实际上是不太现实的。

为此，应由财政部门配合其他政府职能部门，对相关支出标准进行统一评判和界定，以保障对各单位行政经费绩效的管理与评价客观、公正。为此，应做到：（1）统一界定“行政经费”的范围、类别和判定标准，确定全国统一的统计和报告口径；（2）统一制定政府部门的资产配备标准，尤其是住房、办公楼、车辆、电脑、通讯器材等大额长期资产的配备标准，严防超标准建设和购置；（3）统一制定政府部门的会议、差旅、招待等服务标准，严防超标准的内部服务支出；（4）统一制定政府部门各类运行经费预算的标准支出额定；（5）在预算准备阶段，统一核定与颁布政府部门经费预算编制所依据的各类支出（定额）标准和（数量）配备标准，约束政府部门严格遵循这些标准编制机关运行经费预算。

3. 运用绩效评价工具 促进政府行政经费激励机制建设

建设节约型政府需要构筑公平、有效的经费支出激励与约束机制。适当的外部压力与环境，即来自外部的绩效评价对行政经费的有效管理至关重要，但如果没有合理的内部激励机制激发政府部门的管理积极性和主动性，行政经费的管理体制和预算机制的作用也将难以得到充分且持久的发挥。

办公楼、车辆和其他公共资产是政府正常运转和履行职能的物质基础。长期以来，我国各级政府的公共资产一直实行的是典型的供给制，对于每个部门而言，获取、占用和使用公共资产都是免费的，而且各级政府部门在决定如何获取、获取什么样的资产，如何使用、管理资产，以及如何处置资产等方面，拥有广泛的、不受监督的自由裁量权。政府公共资产的这种私利特性与免费供给制的相互结合，诱使各个部门普遍追求超出实际需要的“楼堂馆所”、车辆和其他资产，这也成为推动行政经费持续膨胀的主要原因。因此，要想有效控制行政经费的过快增长，首先必须控制住政府部门在公共资产的建设、购置和升级改造等方面多年来的混乱无序。从供给制转向租赁制，以公共服务购买的方式获取行政资源，这是对政府行政经费进行有效控制的一个重要取向，也是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》着重提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”的原因。

公共服务购买形式的租赁制与供给制相比，其优势在于：每个政府部门的重要资产（尤其是不动产和车辆）都必须向政府租赁，并按某种客观合理的标准定期向政府支付租金。租赁制与供给制下的政府免费提供截然不同，在供给制下，每个政府部门都倾向于购置资产，而且越多、越高档越好，因为资产是免费供应的。租赁制将彻底改变这一局面，租赁制促使每个政府部门都必须思考：购置与租赁何者更为有利？任何部门租赁的资产越多越高档，必须支付的租金也就越多，这也意味着必须挤占应用于其他领域的资金。这种机制会约束每个政府部门在“如何花钱”方面做出审慎的权衡。

在促进政府行政经费内部激励机制建设中，绩效评价也大有可为。对于积极进行资产租赁的公共部门，可运用绩效评价工具予以支持和鼓励。绩效评价组织部门在此方面可进行如下工作：（1）对行政办公资产进行分类，要区分哪些类型的行政办公资产适用于租赁制，哪些类型的资产适用于供给制。对于应交由市场提供，实行公共服务购买，但却未及时实行租赁制的公务和设施领域支出，要适当扣减其得分；（2）对于已实行公共服务购买的公务和设施支出，要严格考察资产租赁的程序是否合规、有效，资产租赁的规模是否适当；（3）对于租赁的资产还应当考察其是否具有成本有效性，即租赁资产的“成本”相对于既定资产而言，是适当还是过高，与购置资产相比，哪类成本更为经济有效，以及与资产的租赁成本相比，其后期的维护运营成本如何，是否具有良好的匹配性等。

综上所述可见，将绩效评价引入对政府行政经费的管理与考察之中，将可有效促进政府行政经费管理水平的全面提高。

参考文献：

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