事前监督、绩效预算与平衡计分卡技术的应用研究

摘要: 公共资金得到最有效的使用，是现代国家有效运行的基础。财政的事前监督是良好的财政绩效得以保证的首要环节。构建系统的、常规性的、以绩效为导向的财政监督机制，对于提高政府执行力，具有重要价值。绩效预算是融控制、管理和计划三职能为一体的管理，以优化财政资源配置、提高财政资源使用效益为导向，绩效状态是通过一系列方法评估得出的。平衡计分卡从最初作为一个组织绩效的衡量方法，战略管理的工具。在政府绩效管理中引入平衡计分卡是可行的，也是可以操作的。

     一、事前监督是提升政府执行力的首要环节

    政府预算是配置政府资金的一种主要政策工具，也是社会公众通过委托代理关系将资金由公共部门安排的体现方式，反映了政府治理和公共政策的理念。鉴于政府资金的公共性，决定了科学分配预算、有效引导资金流向、合理控制和约束资金使用是政府预算的基本功能。而其功能的履行又要求以绩效为衡量尺度，强调政府从管理型政府转变为服务型的责任政府，因而对预算绩效的监督就成为切实提高资金使用效率和效果，改善现代政府效能和强化政府预算约束的重要管理手段。

    财政监督既包括审计机关的事后监督、外部监督、绩效监督, 也包括极为重要的事前监督。“利马宣言”[1]提醒人们， 一个可靠、并且有效的财政监督体系是系统化的制度设计, 而不是仅仅借助事后监督形式的、审计机构的工作来实现的目标。常识告诉人们，“好的开始是成功的一半”。财政的事前监督是良好的财政绩效得以保证的首要环节。财政监督本身不是目的, 而是一个规章体制必不可少的组成部分, 它应该及时揭露财政行为的偏离准则和违背合法性、经济效益性、目的性以及节约原则, 以便在具体情况下采取具体措施, 使有关责任机关承担责任。

    近年来各地的《政府工作报告》有不少写入了财政支出绩效管理的内容，个别地方的人大会议还将听取政府关于财政支出绩效管理的专题报告纳入议程，绩效管理报告和建议较好地进入了相关决策之中，为改善财政绩效管理、促进科学发展起到了积极作用，产生了积极广泛的社会影响。

    构建系统的建立常规性的、以绩效为导向的财政监督机制，对于提高政府执行力具有的重要价值。这一机制由准备环节、申报过程、专家评审、总体报告、跟进反馈构成。以监督预算编制为切入点,构建起对预算编制，预算执行的事前、事中、事后全过程的监督机制，而这样的财政监督体制, 都是围绕财政绩效预算的目标进行设计并展开运作的。

    二、选择科学的方法有助于突出绩效监督的有效性

    绩效监督的核心是科学、客观、全面地反映预算安排和预算执行的实际绩效状况，从而为被监督主体下一年度财政预算安排的改进提供重要参考和预算绩效提高的方向。绩效预算(Performance Budgeting，PB)由“绩”、“效”和“预算”三个基本要素构成。以结果为导向，融控制、管理和计划三职能为一体的管理。绩效预算是将预算建立在可衡量的绩效基础上的预算理念和预算管理模式，强调有效性和责任，追求财务管理效率和效果，以优化财政资源配置、提高财政资源使用效益为导向。通常是指预算支出安排的效果，后者包括预算编制、预算执行与结果的全过程的效果，并通过一套科学、系统和完整的绩效评价原则和指标体系加以反映。包括“事前绩效目标审核、事中绩效监测督查、事后绩效评价和绩效问责”全过程的预算绩效管理体系框架，关键在于加强对项目的绩效目标审核，推进绩效评价结果应用，将绩效管理与预算管理紧密结合起来。强调资源配置的宏观绩效理念，要求在编制预算时订立科学的绩效目标，将目标作为预算编制的约束和参照系，并预测目标的实现程度和偏离程度，分析可能造成目标偏离的各种因素，坐实事前绩效监督的基础工作。

     绩效是相对概念，绩效状态是通过一系列方法评估得出的。开展绩效监督的方法较多，如成本收益法、最小成本法、历史比较法等。在具体运用时要根据监督对象的具体情况及其所具备的条件，如每项收支的性质、成本收益的类型与可量化程度选择适宜的方法。对于基本支出，由于经济收益难以直接或间接衡量，可以采用最小成本法；对于项目支出，其直接或间接收益成本便于衡量，宜采用成本收益法；对于管理基础比较好，便于有关数据的收集和同一性质的连续性项目， 运用历史比较法对项目不同历史时期的绩效进行比较；对于广泛存在、数量较多、性质相同、内容相似的一类或一款的支出项目，可以运用横向对比和综合排序的方法。“平衡计分卡”(The Balanced Score Card，简称Bsc)是系统考虑组织业绩驱动斟素，多维度平衡评估组织业绩的一种评估系统。平衡计分卡在政府部门的应用已成为学术界研究的一个热点问题。

    平衡计分卡是由美国著名管理学家卡普兰(Robea S·Kapla)和诺顿(David P·Norton)开发的一种全面、系统、有效的考察管理成就的绩效指标体系。平衡计分卡有着一般传统财务评估方法无法比拟的优点。平衡计分卡从最初作为一个组织绩效的衡量方法，进而成为企业整合和沟通的工具，最终成为了战略管理的工具。卡普兰和诺顿认为，平衡计分卡除了适用于一般营利性机构外，也非常适合非营利性机构，尤其是政府机关，因为“平衡”思想与预算“统筹”理念之间的内在切合。平衡计分卡的核心思想是在长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等重要管理变量之间寻求微妙平衡，还寻求过去的经营结果考核与将来业绩评价以及外部组织满意程度与客户满意程度之间的平衡。对于政府绩效管理而言，绩效评估体系的设计也遵循“平衡”、“统筹”的理念，要考虑政府短期政绩与长期政绩、竞争与协作、公平与效率、发展与稳定之间的平衡。因此，在政府绩效管理中引入平衡计分卡是可行的，也是可以操作的。

    三、平衡计分卡在绩效预算中的应用

    将平衡计分卡应用于政府绩效预算评价，其评价系统中可包含四个层面，分别是财务维度、客户维度、内部流程维度、学习和成长维度。

    第一，财务维度，是在考核政府绩效预算时要遵循经济原则。通过在财务维度中设定具体的财务指标，评估政府财务运转状况，其中包括政府关注的公共事业管理成本、公共服务成本、政府的运行成本和费用等的高低，进而优化公共资源配置，实现公共资源的有效利用。另外，还应注重对财务管理情况以及会计信息质量的评价。

    财务纬度对应成本效益指标,也可以描述成投入产出指标。投入是在部门预算或项目预算中安排的用于生产产出—服务与商品—所使用的资源,是政府行为及其绩效所耗费的一切支出, 从货币价值的角度看,投入标尺显示了取得成果和产出所动用的财力(包括用财力测度的人力和物力) 。因此,投入的社会价值可通过其成本加以计量。如办公经费(公务员及其他人员工资数额) 、管理经费(监管费和处理重大突发事件费用) 、公共投资(科研攻关费用) 。产出是指由一项投入资源的活动所生产的商品与服务,例如接受免疫的儿童数量。在政府的绩效评估中,产出通常被定义为政府机构所生产的商品或服务,例如提供的教学时数、被支付的福利数。公共部门中,产出的社会价值大体上可以用相同商品与服务的价格来计量;或者在缺乏相同服务的情况下,用相似服务的价格来计量。产出可以用“数量”指标描述,也可以用“质量”指标描述。例如教育方面的产出可以用“毕业生人数”(数量指标)计量, 卫生方面的产出指标可以“接受免疫者人数”(数量指标) ,也可以用“因注射哪几种疫苗而使人们免患哪几种疾病”(质量指标)来计量。政府绩效的投入产出指标(成本效益指标)的最终目的也就是使每单位产出的投入成本达到最低水平;或者给定数量投入所生产的产出达到最大。政府的成本效益指标是评价政府执行力的首要指标。

    第二，客户维度。对政府而言，客户是其提供公共服务的对象即社会群众。社会群众满意原则是政府绩效预算评价中最基础的原则，社会群众对政府部门提供的服务的满意程度是政府绩效预算评价的准则。在一定程度上，社会群众对公共服务的评价可以理解为外部环境的变化对于政府提出的新要求。因此，政府需要通过社会群众对政府的态度来掌握外部环境的不确定因素和新变化，进而衡量政府战略目标实施的社会效益，定期分析这些新变化，不断调整战略目标。

    客户纬度对应服务质量指标，作为掌握公共权力、为社会和公众提供公共产品和公共服务的政府，根据社会的发展和公众的需要提供优质高效的公共产品和公共服务已成为政府的一项主要职能。服务质量可以通过政治服务质量指标、经济服务质量指标、文化服务质量指标、公共卫生服务质量指标等子指标来衡量。例如, 公共产品( 包括服务硬环境水平、公众满意率) 、项目安全度( 包括公众安全感、公众信任度)、公共卫生合格率等。

    第三，内部流程维度。良好的内部管理过程是保证政府发挥高效绩效的基础。在内部流程管理方面，政府重点关注的是各个部门的工作和提供服务的效率、公共设施的利用率和基础建设的效率等，这些都体现了政府的内部业务能够对社会群众发挥的作用，体现政府职能。为了提高政府的工作和服务效率，需要对项目在运行过程中的管理进行监督和评价，以保证项目能够按计划进行；对项目完成程度进行评价，分析项目完成的数量、质量及完成进度和及时性等。

    内部流程维度对应政府内部管理过程指标。过程是指取得投入、生产(创造)产出或实现成果的方式。对于投入而言，好的过程意味着严格地遵循获得和使用投入方面的规则。过程标尺主要体现公平、公正、科学、合理。具体表现为部门或项目的内部控制和相关法律法规，把政府的内部运行状况与外部反映状态、动态运行评估与静态结构评估有机的结合起来，从而科学评估政府的绩效水平。具体的评价指标包括项目执行情况( 包括项目完成的数量、完成进度和及时性、项目实用性) 、过程控制水平( 包括启动及时性、进度合理性) 、内部控制水平( 包括相关管理制度制定情况、组织机构建立、人员配备) 、管理责任( 包括项目单位责任履行情况)

    第四，学习和创新维度，是创造长期增长和实现可持续发展的基础。新的时代要求我们的政府要不断发展,将自身塑造成一个学习型政府、创新型政府,保证内部的高效运做和与外部的良性互动,增强自身的学习能力和应变能力,实现政府的自我发展。为了提高绩效预算的效率，要不断提升人力资源开发与管理在绩效预算部门中的战略地位，不断激发绩效预算部门员工的学习积极性和创造性，在进行绩效评价的同时要不断地激励和关怀他们。另外，需要关注组织制度建设，对管理制度和实施方案的有效性以及其实际结果进行评价。主要评价指标包括公务员培训情况( 包括学历再教育人数、专业培训人数) 、公务员素质水平( 包括公众满意率、行政管理能力) 、政府信息系统建设情况( 包括信息的准确性和及时性、系统的稳定性和安全性) 、政府改革能力( 包括机构设置和行政适应度、政府行为公平性和法制化程度) 。

    平衡计分卡的四个维度并不是相互独立的，而是一条因果链，是一个整体。共同体现了长远和可持续发展的理念。平衡计分卡通过财务指标与非财务指标的相互补充，达到“平衡”。同时，它也是在定量评价与定性评价、客观评价与主观评价、组织的短期目标与长期目标以及组织的各部门之间寻求“平衡”的基础上，达到绩效考核与战略实施的目标。

    这些具体指标结合政府机构重要战略目标，涵盖了机构的关键职能，内容既没有交叉重叠，又有一定程度的内部逻辑关系。如下表关于高等学校的指标设计举例。

     由于平衡计分卡的指标设置要将战略目标转换成可以计量的指标体系，对于管理者来说，这是具有挑战性的工作。平衡计分卡的指标体系是相当复杂和庞大的，分层越多，指标体系就越多，指标数量也越庞大。因此，要建立完善的信息系统，这样可以给评估主体提供完备的评估资料和数据，这是进行绩效评估的基础，也是保证信息收集的准确性与评估结果公正性的重要举措。同时，建立与信息系统相配套的信息收集制度，使相关信息的收集在时间、次数、数量和范围方面都有明确的规定，力求信息收集标准化，从而有助于评估指标的确定。

    然后进行评价指标的无量纲化处理，一般来说，定量指标的无量纲化的处理方法包括指数值转换法、分数的定值转换法、功效系数转换定值法、函数值指标转换法等。由评价人员，根据相关的计算公式或计算模型，运用一定的标准，将指标的实际数值进行计算转换。

    要想把这个指标体系应用到实践中，还需要确定各项指标的权重。指标权重分配是指通过权衡各项指标的重要性，确定指标价值的过程。指标权重能够体现政府工作职责、工作重心以及工作投入方面的不同。因此，为了使政府绩效预算评价指标体系更加完整和系统，必须合理地分配指标权重。可以用层次分析、因子分析等方法来确定指标权重。比如，运用层次分析法确定指标的权重。然后利用确定的权重值，将每个指标的得分进行合成，求得最终的综合评价值。最后，对综合评价值比较和排序，并由此进行相关的评价分析。

    平衡计分卡的应用是一个长期的过程，通过管理学相关知识对平衡计分卡加以修正，从而使之适合我国的行政环境，也要随着客观环境的变化而得到不断的修改和完善。

    基于平衡计分卡的绩效预算特征体现在：

    1．以战略为导向，关注绩效责任。突破传统预算以规范控制收支的“遵从绩效”模式，重视对资源使用的绩效进行考察，以预期绩效作为编制预算支出的依据，突出管理的责任和义务，强调资源预算的产出和效率，以结果为导向，以战略实现为目标。

    2．以平衡记分卡为载体，体现互为驱动的因果关系。由于战略具有很强的概括性，预算作为一项行动指南、资源优化工具，不能直接以战略为依据，平衡计分卡则为之提供了一个细化的平台，它从财务、顾客、内部业务流程、学习和成长四个维度全面诠释战略。以平衡记分卡确定的战略目标，制定相应的战略行动计划和配备所需的资源，然后在此基础上对所拥有的资源进行合理分配，制定具体的预算计划；同时在预算的执行过程中，通过具有激励效应的预算考核和评价，及时发现战略预算本身及执行过程中存在的问题，为以后的动态修正和有效控制提供指引。

    3．以作业链为基础，兼顾了结果与过程管理。作业是成本的动因，也是竞争优势的来源。基于平衡计分卡的绩效预算其实质在于通过绩效指标的设计和按照绩效指标的要求运作，使部门更好地理解本部门存在的意义以及任务和工作目标，运用信息记录和分析手段了解本部门的潜力，通过管理上的创新，作业链优化，最大限度地提高效率，完成任务。

平衡计分卡中的目标和评估指标来源于组织战略，BSC用一个将组织的远景转变为一组由四项观点组成的绩效指标架构来评价组织的绩效。BSC使绩效考核的地位上升到组织的战略层面，使之成为组织战略实施的工具。

    平衡计分卡的出现，使得领导者拥有了全面的统筹战略、人员、流程和执行四个关键因素的管理工具。平衡计分卡强调使命和战略,强调财务指标与非财务指标、原因指标与结果指标的平衡,强调过程和结果的互动,作为一种理念,在绩效评价中能够抓住关键问题并找出原因,能够持续改进组织业绩。平衡计分卡是持续评价和改进组织绩效的工具,它从战略目标出发,按照因果关系将目标层层分解,形成业绩因果链,其实质是受托责任的内部分解,通过考核指标目标值的完成情况来评价受托责任的完成情况;同时通过评价结果进一步发现可以改善业绩的指标,提出改进建议,从而实现组织业绩的持续改进,帮助管理层解除受托责任。

参考文献：

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Kaplan．Norton．The Strategy——Focused Organization[M]．Boston：Harvard Business School Press．2001．

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