科研机构财政资金投入绩效评价比较研究

摘要：对科研机构财政资金投入绩效进行评价能够一定程度上改善投资水平,优化科研资源的有效配置,提高工作效率,及时调整政策。随着科研工作重要性的日益凸显，对科研机构财政资金绩效评价制度也应不断完善。本文通过将科研机构与非科研机构绩效评价工作性质的比较研究，以及对国外科研机构绩效评价先进做法的整理与借鉴，结合我国科研机构财政绩效评价工作中显现的问题，综合提出我国科研机构财政绩效评价改进的建议，以提高科研机构财政绩效工作的积极作用。

0  引言

科技创新是提髙社会生产力和综合国力的战略支撑,在国家发展全局中居于核心位置。近年来有关部门在财政科技资金绩效管理上做了一些积极探索,努力将绩效理念和绩效要求贯穿于财政资金管理的全过程，并责由财政部等机关配合完成相关绩效考评制度的订定。但由于科研工作有相当高的不确定性，这是从事科研工作的政府机构与其它单位间最大的不同，且不同之机关有其不同的研发属性，绩效考评制度无法一体通适于所有从事科技管理的机关或单位。

根据以上分析，我国科研机构财政资金投入绩效评价制度及方法应该有比较的选择，首先应明确科研机构绩效评价与其他单位绩效评价相比，其呈现的独有特点与绩效评价侧重点，以更准确地评价其资金投入绩效。同时更要注重对国外先进经验的总结与学习，在更广阔的平台上为我国科研机构财政资金绩效评价制度及方法提供新的视角与建议。

    1.科研机构与非科研机构财政资金投入绩效评价比较

绩效评价(Performance Evaluation)这一概念最早来自企业管理，管理学大师德鲁克(Peter F. Drucker)认为，绩效是企业的目的，也是企业之所以存在的理由。换言之，管理的目的在于提高组织的绩效，而政府从事绩效评价的目的，即在确保有限的资源得以最佳的利用。

所谓绩效，通常包含效率(Efficiency)与效能(Effectiveness)两个层次的意义，效率是以产出与投入的比率来测量。具体来说，效率与效能的根本区别在于：前者指达成目标所需的人力、费用、成本及产出，以数量化(通常是币值)的形式作比较；而后者指目标达成的程度，即将实际成果与原订预期效果所做的比较。一般说来，企业较易使用效率来衡量绩效，如销售量、盈余、产量、营运成本等可量化或货币化的指标；但政府机关或机构，尤其是科技机关的绩效一般不易量化，大部分以效能来衡量。

科学研究绩效是反映一个组织或个体在一定时期内的科学研究工作总体水平及其发展能力的指标,是科学研究的产出、成效与影响,可通过科学研究成果的产出、科研管理水平的高低等因素来实现。在科学研究绩效中,“产出”带来“成效”,而“产出”和“成效”带来“影响”,三者可看作是交叉递进关系。科学研究绩效应该是被评价对象的内在科学研究潜力和外在科学研究成就的综合体现,不仅包括一般评价中所指的“结果、性能”的含义,还应包括整个科学研究管理工作中的“执行、作用、过程”。^[1]

对绩效评价的含义我们可以进行如下分析，从投入的成本角度来看，企业投入的成本主要是仰赖企业过去的收益、业主与投资人对企业营运能力评价后的增资；科研机构的投入成本虽以当年度项目及前年度决算为基础，在考虑各种经济指标因素及科技创新必要性等因素后，编制年度预算，决定公共政策投入成本。虽然机构绩效表现多少会影响下年度预算，但两者并无强烈的相关性。

就产出而言，企业的绩效表现可以通过市场交易转换为货币，不仅可作为量化比较的标准，更可将绩效换算为市场价值，以判断企业目标的达成度。反之，科研机构绩效虽可通过量化方式表达，但因缺乏比较基准而无法估计真正绩效的价值。由于绩效评价机制无法或短期内真正评价产值或经济、社会效益，因而无法作为科研机构下一阶段施政参考，也迫使科研机构必须以「投入成本」的执行率，作为衡量科研机构绩效的标准。

    2. 国内外科研机构财政资金投入绩效评价比较研究

在具体工作中，国内外均有许多科研绩效评价或评价的制度，其具体评价指标及评价方法也各有不同，因此，本节主要对国外一些科研机构绩效评价制度进行分析，比较与借鉴。

2.1 美国科研机构财政资金投入绩效评价制度

2.1.1 考察的指标

GPRA 是美国当前科技项目及政府部门绩效评价的重要指标，其最大特色是采用自我检视的分权式评价精神，即授权行政单位自定义符合其组织任务、组织特色等方面之策略目标与评价指标，而不是以一套制式的标准全体适用。

对于具体指标的选择，国会总审计处(General Accounting Office，GAO) 归纳出以下几个对于绩效评价指标的共通性原则：

1）必须依照单位的组织层级，分别列出相关的组织目标与所需资源，而且各层级必须列出与目标相关的绩效指标；

2）绩效指标必须能反映出单位达成目标的程度，特别是必须能反映出目标与绩效达成水平间的差距；

3）绩效指标只要能涵盖几个重要关键方面，能协助单位判断其成就，进行决策即可。各层级可以有不同的绩效指标，但到了越高的层级，则依其重要性而可以有所筛选；

4）必须能提供诱因让单位主管同时考虑成效的质量、成本、客户满意度、以及利害关系人等方面；

5）必须直接与所执行的项目相连结，如此才能使项目经理人在执行时，随时能注意到其绩效；

6）必须搜集、正确且一致的资料，以作为提供绩效相关文件的证明，并支持相关的决策。

2.1.2 评价的方法

美国对科研机构财政绩效考核采用绩效与成果法，美国联邦政府所属机构，必须定期提出三种报告：长期策略规划(Strategic Plans)、年度绩效规划(Annual Performance Plans)、和年度绩效成果报告(Annual Performance Reports)。详细内容见下表：

表2-1.美国政府绩效与成果法要求的报告内容

报告类型	重要内容	备注
长期策略规划 (Strategic Plan)	1.每3年长期营运愿景 2.未来营运目标、达成目标的策略与方法 3.影响目标达成的关键因素 4.衡量绩效的方法 5.未来衡量绩效的规划	1.目标须符合客观、可量化和可衡量等条件，惟经OMB 认可，可用其他方式表示 2.行政部门须和国会、利害关系人、及可能服务对象咨商协调
年度绩效规划 (Annual Performance Plan)	1.达成长期策略规划，所需之日常作业目标与详细项目二、绩效规划须包涵组织内各层级之成果与成效、目标、达成目标所需资源与方法	1.GPRA 所要求的目标是以成效为主，成果为辅 2.未要求与利害关系人咨商，与年度预算一致即可
年度绩效报告 (Annual Performance Report)	1.前一年度绩效规划之检讨报告 2.说明年度绩效规划中所提产出与成效目标达成情形 3.解释未能符合原定目标的原因	1.未要求与利害关系人咨商

2.2 荷兰科研机构财政资金投入绩效评价制度

2.2.1 考察的指标

荷兰在进行科研机构财政绩效评价中综合考虑多个体系的指标，本文进行了整理，详见下表：

表2-2 荷兰的大学与各研究机构体系的研究绩效观察指标

体系或机构	指标方向与内容
VSNU	1.科学的质量：论文与著作的质量、研究的原创性、对相关学门发展的贡献、在国际或国家的地位，以及取得NWO基金支持的比重。 2.科学生产力：研究产出，以及研究人力与其他投入的关系。 3.相关程度：对于相关学门贡献的显著程度、对于相关的社会发展与技术水准的贡献程度。 4.愿景达成情形：实际结果与愿景目标间相符情形。 5.机构长期发展：研究机构的规模、基础设施，以及相关方向的研究竞争能力
NWO	愿景、目标、机构的定位、科学成果的质量、人力资源及财务管理、机构研究项目的衔接情形、基础设施、过去评价结果的修正情形等方面的指标。
ECOS	教育与研究间的关連程度、组织管理情形、财务管理情形、愿景与目标达成情形。
TNO	强调研究成果的应用情形与质量，其评价结果与其策略发展方向紧密结合。包括组织、基础建设以及研究成果的科学程度、社会影响（与市场的相关性）与作业流程的质量。
大型研究机构	评价的目标与2011年的科技预算目标结合在一起。 指标考虑： 1.科学质量：科学与技术研究的原创性及质量。 2.社会质量：机构愿景、研究成果的实际落实情形。 3.作业质量：作业流程的管理质量、效率。

资料来源：OECD(1997)、VSNU(2001)

2.2.1 评价的方法

虽然各个体系或机构的观察指标有稍许的不同，但在评比的方法上则大致相同，多由各机构先行填写相关指标，然后由专家（多包涵外部专家，甚至有来自国外的专家）给予评分。评分的等级，在VSNU是依各个方面，由专家在实地参访后，参考指标分成五个等级主观地评分，并注记整体相关的改进意见。

2.3 德国科研机构财政资金投入绩效评价制度

德国科研机构评价的基本方法是同行专家评议这一定性评价方法。专家评价的过程一般为先阅读定量数据为主的状态报告,专家随后到研究所实地考察了解情况,最后通过集体讨论形成评价报告。同行评议专家几乎全部外聘,根据研究所性质与研究水平不同,外聘专家中来自国外的比例不同,马普学会国外专家的比例最高达60%,莱布尼茨协会外国专家的比例只占30%。虽然德国研究机构都采用同行评议方法作为根本的评价方法,但是,在评价标准与相应的专家构成上存在较大差异。马普是一个以基础研究为主的研究机构,评价标准最根本的是研究的质量与水平,研究论文的数量与水平成为其重要的评价指标,评价专家主要为来自高校与研究机构的国际水平的科学家。弗朗霍夫学会是一个应用开发型研究机构,外争经费的数量与构成、客户的满意度等成为非常重要的指标,出版物则一般不纳入评价指标,专家的构成一半来自学术界,一半来自企业。赫尔姆霍兹协会属于大科学装置的研究机构,经费投入大,其项目规划与管理显得尤为重要,因而其评价委员会成员除科学家外还包括政府官员与管理专家等。^[2]

    3.国外科研机构财政资金投入绩效评价总结及对我国的应用启示

3.1 国外科研机构财政绩效评价经验总结

首先，科研机构财政绩效评价要重视外部专家评价的方法。合理确定外聘专家的数量及专业构成，充分利用外聘专家独有的专业基础与考察视角，可以很大程度上避免自评的主观问题，还可以关注到比文献计量法更广阔的经济社会层面。重视外部专家评价法意味着科研机构绩效评价有趋于专业化的现象。

第二，对于绩效评价的类型，应侧重事前、事中与事后评价结合的全流程评价方法。事前、事中与事后评价三者实行的时间不同，所采取的评价方法有所差别，所评价的内容也各有侧重，能够很好地对绩效评价全流程进行控制，且得出更完整、准确的绩效评价结果。

第三，科研机构财政绩效评价考察指标要全面，要形成定量与定性相结合的评价体系，全方位评价其财政资金投入绩效。定性评价应重视外部专家评价法的运用，同时也不能忽视定量指标分析的重要性，如通过文献计量学方法,根据期刊数据库的信息,统计各研究所发表论文的情况,分析论文的数量、质量、影响力等方面的特点。

3.2我国科研绩效评价存在的问题与改进思考

3.2.1 我国科研绩效评价存在的问题

第一，过度重视绩效指标的量化结果,忽视其质量要求。

我国科研机构绩效评价一直存在过度重视评价结果量化的倾向,论文和著作的数量及科技经费的多少被当作衡量科研人员科研能力和水平的标准、职称评定的硬件、年度考核乃至岗位竞聘的重要条件,细分级别、规定研究时限,这种做法貌似科学,实则与科学研究的精神相悖。

第二，评价结果的激励作用欠佳。

进行科研院所绩效评价最直接的作用应该是对被考评主体形成一定的激励和约束作用,但是,现行评价体系的激励作用却收效甚微，与科研机构绩效评价相配套的薪酬体系的不完善也降低了科研绩效评价激励作用的效果。

3.2.2 对我国科研绩效评价的建议与思考

第一，定量指标与定性指标相结合，建立客观的绩效评价体系。

对于科研机构财政资金绩效评价，评价指标体系要尽可能量化,以避免评价工作的主观随意性。同时需要用定性的思维来考虑其前因后果, 定性方法强调的是基于理解的“直接认识”,评价者依据个体的经验与学识水平对评价对象的学术价值、水平给出直接的判断，拓宽的绩效评价的思考范围，同时提高绩效评价工作的效率。根据定量指标与定性指标性质的不同而赋予不同的权重，以保证评价结果的合理、准确。下表是对定性指标与定量指标相结合的评价体系的初步构想：

表3-1 科研机构绩效考核定性指标与定量指标相结合初步构想

第一层 绩效考评目的	第二层 绩效考评指标的	第三层 绩效指标构面	第四层 绩效考评准则
提升研发绩效 激发研发潜能 厚植永续发展	量化(重点) 指标	学术成就	期刊论文 研讨会
		技术产出	专利申请 专利获得 证照 许可证
		知识服务	研究报告 研讨会 展示会
		技术扩散与 服务	专利权卖出 专利权使用 技术被购买 技术服务收入 技术产品收入
	质化(特殊) 指标	共同指标 目标达成度 技术创新 经济效益 社会影响 其它效益

第二，事前、事中、事后兼顾，选择全面的绩效评价方法。

考虑科研机构的特点，针对其进行财政资金绩效评价不能单纯考察其结果，要同时考虑对科研过程的评价，因此对评价方法的选择，要兼顾事前、事中与事后评价，分阶段、有侧重。做到目标评价与过程评价统一。

第三，与绩效评价指标相结合，完善科研机构激励政策。

绩效评价之所以能产生积极作用，主要在于二个因素，一是绩效评价标准， 另一个是激励手段的利用。前者的选择明确了被考察者所应努力的方向或标的，而后者的提供赋予了被考察者努力的动机或力量。因此，要建立与绩效评价体系相配套的激励措施，辅助绩效评价的积极效果，同时提高科研机构的研发动力。

    4 结束语

通过科研机构与非科研机构财政自己投入绩效考核特点的比较研究，了解到科研机构财政绩效考核工作的特殊性。此外，通过对美国、荷兰、德国科研机构财政绩效考核现金经验做法的整理与总结，结合我国科研机构财政绩效工作现状，建议在现有绩效评价制度基础之上，应加强定量指标与定性指标的结合，重视绩效评价工作事前、事中与事后的全过程实施，形成全面、系统、准确的科研机构财政资金投入绩效评价体系。最后，结合绩效评价指标建一套完善的科研机构激励政策，以提高科研机构及人员的研究动力。

参考文献

[1] 刘瑜晶. 科研院所绩效评价问题研究[M]. 黑龙江： 东北林业大学，2010

[2] 王晋萍,甘霖,杨立英. 国内外科研绩效评价方法比较[J]. 科学学研究,2006,12(24):505-507

[3] 姜彤彤. 科研机构绩效评价模型及应用研究——基于平衡计分卡和熵权理论[J]. 行政事业资产与财务,2013,1:29-32