预算单位开展预算绩效管理探讨——以北京市X预算单位为例

　预算绩效管理是一种以结果为导向的预算管理模式，我国在预算绩效管理方面的探索已开展十多年。2003年十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”，开启中国预算绩效管理时代；2014年,新修订的《预算法》首次以法律形式明确了我国公共财政预算的绩效管理要求，绩效管理范围正逐步覆盖各级预算单位和所有财政性资金。预算单位如何在新的形势下积极地将绩效管理理念、方法融入预算管理的全过程，实现预算管理模式的转变？这是本文探讨的重点。
　　
　　一、开展预算绩效管理的法律依据及相关政策
　　
　　在依法治国新阶段，预算单位开展预算绩效管理首先要明晰其法律依据及相关政策。预算单位开展预算绩效管理的重大意义已广为理论界和实务界认可。开展预算绩效管理，是实施行政问责制和加强政府效能建设的重要抓手；是打造“效益财政”、强化预算单位支出责任的必然要求；是强化预算单位支出责任、促进预算单位提高财务管理水平的有效方式。这里要强调的是，我国开展预算绩效管理工作十多年以来，相关的政策规定、管理制度不断地完善、健全，特别是2014年8月新修订的《中华人民共和国预算法》，首次以法律形式明确了我国公共财政预算的绩效管理要求，这对预算单位开展预算绩效管理提供了法律保障，也赋予其法律责任。
　　
　　（一）法律依据
　　
　　2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过并颁布了新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》，2015年1月1日起施行）。修订前的《预算法》未提及“绩效”，而新《预算法》“绩效”一词多次出现，有关要求是预算单位必须遵守的：一是第十二条，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”二是第三十二条，“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。”“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”三是第五十七条，“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。”此外，第四十九条、第五十七条，强调的是人大在审查预算草案、决算草案时有绩效方面的内容。总之，新《预算法》对预算单位开展预算绩效管理的要求，贯穿预算编制、审核和批准、执行和监督以及决算等整个预算活动全过程。
　　
　　（二）部门规章依据
　　
　　新修订的《行政单位财务规则》（财政部令第71号）已于2012年12月6日正式公布，自2013年1月1日起实施。与原规则相比，新规则更好地适应了部门预算、国库集中收付制度、政府采购、非税收入管理、政府收支分类等各项财政改革，并在绩效管理、内部控制、信息披露等理念上有新的突破。新规则首次引入绩效管理理念，将预算绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务之一，新规则第二十三条规定，“行政单位应当加强支出的绩效管理，提高资金的使用效益”。
　　
　　（三）规范性文件要求
　　
　　在中央层面，全国预算绩效管理工作的推进主要以国务院、财政部政策、方向为指导。2010年，国务院下发了《关于加强法制政府的意见》，明确提出“在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实的意见和建议，全面评估决策执行效果”，强调了重大决策评估评价的重要性。2011年，财政部下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，标志着完整意义上的预算绩效管理理念得以确立。2012年，财政部召开了年中全国财政厅（局）长座谈会，印发了《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》，明确了到“十二五”期末实现“绩效目标逐步覆盖，评价范围明显扩大，重点评价全面开展，结果应用实质突破，支撑体系基本建立”的总体目标。同时，财政部陆续出台了具体的操作实施办法和相关规定，对各地区各部门开展预算绩效管理工作提供了制度保障。
　　
　　在北京市层面，响应财政部有关要求，不断地推进北京市预算绩效管理工作。2011年，北京市政府出台了《北京市人民政府办公厅关于推进本市预算绩效管理的意见》（京政办发〔2011〕53号），提出“完善预算绩效管理框架体系，强化推进预算绩效管理的保障措施”。另外，北京市财政局陆续出台了绩效评价、事前评估、全过程跟踪的相关管理办法及实施细则，进一步明确了预算绩效管理具体实施内容和细节。
　　
　　二、预算单位进行预算绩效管理的主要内容
　　
　　预算单位进行预算绩效管理，指预算单位发挥预算主体作用，将绩效理念贯穿于预算编制、预算执行等预算过程中而开展的各项工作。按照实施过程，可分为绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理四个环节；按照实施对象，可分为项目、部门整体及公共支出政策三个层面。
　　
　　（一）四个环节
　　
　　预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统，具有严密的逻辑关系。就一个预算年度而言，四个环节是一个完整的工作流程；就多个连续的预算年度而言，四个环节是一个不断循环、渐进提高的过程。
　　
　　1. 绩效目标管理。绩效目标管理是指预算部门以预算绩效目标为对象，以绩效目标的设定、完善等为内容所开展的管理活动。一是绩效目标设定，指预算单位按照财政部门要求编制绩效目标并向财政部门报送绩效目标的过程，绩效目标应当清晰、可量化。二是绩效目标完善，是指预算部门收到财政部门审核意见后，修改完善绩效目标的过程。注意，财政预算经各级人民代表大会审查批准后，财政部门应在单位预算批复中同时批复绩效目标。
　　
　　2. 绩效运行跟踪监控管理。绩效运行跟踪监控是预算单位依据设定的绩效目标对资金运行状况及绩效目标的预期实现程度开展的控制和管理活动。一是绩效监控布置。对绩效运行监控的实施提出要求，包括绩效运行监控的主要内容、实施方式、监控要求、报告格式、时间安排等。二是绩效监控实施。收集绩效运行数据信息，分析绩效运行数据信息，形成绩效监控报告。三是监控结果应用。根据绩效运行监控报告所提供的管理信息，及时纠正偏差，促进绩效目标的实现，改进预算绩效管理工作。
　　
　　3. 绩效评价实施管理。绩效评价实施是预算部门根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对预算支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价的活动。一是绩效评价前期准备，包括确定绩效评价对象、成立评价组织机构、成立评价工作组、制订评价工作方案和下达评价通知等内容。二是绩效评价具体实施，包括收集基础资料、审核基础资料、现场勘查、综合分析评价等内容。三是撰写与提交绩效评价报告，包括撰写报告、提交报告、及时总结、建立档案等内容。
　　
　　4. 绩效评价结果反馈和应用管理。绩效评价结果反馈和应用是指预算部门通过多种方式充分运用绩效评价结果，并将其转化为提高预算资金使用绩效具体行为的活动。一是绩效评价结果的衡量。采取评分和评级相结合的方式衡量绩效评价结果，明确评价得分和等级。二是绩效评价结果的反馈。绩效评价组织实施主体在完成绩效评价工作并形成评价结果后，将相关信息反馈给被评价单位的过程。反馈信息主要包括评价结论、改进建议以及整改情况上报要求等。三是绩效评价结果的具体应用，主要体现在完善预算管理、合理安排预算、报告公开评价结果、纳入政府考核、实施绩效问责等方面。四是绩效评价结果应用的考核。预算部门加强绩效评价结果应用的监督检查，将绩效评价结果的实际应用情况纳入预算绩效管理工作考核体系。
　　
　　（二）三个层面
　　
　　目前，在预算绩效管理的四个环节中，绩效评价是试点开始时间最早、实践范围最广泛、实施程度最深入的环节，也是各部门开展预算绩效管理的切入点和重点。根据实施对象不同，绩效评价主要分为项目支出、部门整体支出及公共支出政策三个层面，通过不同层面的绩效评价，逐步推进预算绩效管理工作。
　　
　　1. 项目支出绩效评价。项目支出绩效评价对象为单个项目，评价主要内容为：一是项目决策。包括绩效目标和决策过程，重点评价项目绩效目标是否明确、细化、量化，决策依据是否充分，决策程序是否规范等。二是项目管理。包括项目资金和项目实施，重点评价项目预算编制、资金到位、财务管理、组织机构、制度建设、过程控制等内容。三是项目绩效。包括项目产出和项目效果，重点评价项目产出完成情况，包括产出数量、产出质量、产出时效、产出成本等，以及项目效益实现情况，包括经济效益、社会效益、可持续影响、服务对象满意度等。
　　
　　2. 部门整体支出绩效评价。部门整体支出绩效评价对象包括部门基本支出和项目支出，与项目支出相比，评价对象及范围更广，评价重点内容也有所不同。主要评价内容包括：一是部门决策。包括目标设定、决策过程、资金分配，重点评价部门绩效目标依据充分性、绩效目标合理性、绩效指标的明确性、决策程序规范性、资金分配依据、分配结果、“三公”经费变动率、重点支出保障率等。二是部门管理。包括预算执行、预算管理、绩效管理及资产管理，重点评价非税收入预算完成率、支出预算执行率、支出预算调整率、结转结余率、结转结余变动率、公用经费控制率、管理制度健全性、资金使用合规性和安全性、预算信息公开性、基础信息完善性、组织管理机构设立情况、绩效信息收集情况、资产管理规范性、固定资产利用率等。三是部门绩效。包括产出和效果，重点评价部门整体产出数量、质量、进度、成本等，以及所产生效果，包括经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响及服务对象满意度。
　　
　　3. 公共支出政策绩效评价。公共支出政策绩效评价主要指对涉及面广、与群众利益密切相关的公共支出政策实施情况和效果的评价。海南、广东、浙江等省已开展相关探索。总体而言，相对于实践探索，我国对公共支出政策评价的研究明显滞后。从有关学者研究文献及各地试点情况看，评价主要内容包括：一是效率方面，主要评价政策目标完成情况。二是公平方面，主要评价资金分配情况。三是效益方面，主要评价政策实施效果和满意度。四是可持续性方面，主要评价政策可持续性、政策使用意愿及可替代性等。
　　
　　从评价内容可以看出，部门整体支出绩效评价与项目支出绩效评价思路及主要内容基本相同，均从决策、管理及绩效三个方面进行评价，这就要求预算部门重点从这三方面所涵盖内容开展相应工作。目前，各预算单位主要以项目支出为重点开展预算绩效管理工作，部门整体层面尚处于探索阶段，而公共支出政策评价尚处于萌芽起步阶段，评价内容及方式有待各部门进行摸索与尝试，是今后预算绩效管理发展的重要方向与难点。
　　
　　三、预算单位开展预算绩效管理案例
　　
　　北京市从2011年开始预算绩效管理部门试点工作，北京市科学技术委员会、北京市卫生局、北京市医院管理局是首批试点部门。随后，北京市旅游发展委员会等8个部门、北京市财政局等30个部门成为第二批、第三批试点部门。2015年市级部门都纳入全过程预算绩效管理范围。试点单位在开展预算绩效管理工作中积累了很多经验，下面以某预算单位开展预算绩效管理为例，具体阐明预算绩效管理工作情况。
　　
　　（一）总体预算绩效管理
　　
　　作为被纳入2013年预算绩效管理试点部门，2012年，某预算单位成立了预算绩效管理工作领导小组和工作小组，并采取委托第三方中介机构的方式，深入开展了预算绩效管理工作，对绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、绩效评价实施、评价结果反馈及应用等预算绩效管理全过程工作进行了积极的探索与实践，如图１。

　　         图1：某预算单位开展预算绩效管理主要流程（2012-2014）
　　
　　（二）课题项目预算绩效管理
　　
　　本部分以该预算单位课题研究项目为例，介绍预算绩效管理工作具体实施情况。该课题项目为延续性项目，每年安排一定额度经费进行课题研究，主要目的是加强某核心区建设前瞻性、战略性研究，为该核心区未来发展提供理论依据及决策参考。
　　
　　1. 预算编报前：重点是项目事前评估论证
　　
　　在预算编报前，由各业务部门提交立项申请，预算绩效管理工作小组组织专家对各项目进行立项论证，就项目实施的必要性、可行性、绩效目标情况及存在的风险等进行评估论证，以提高2013年度项目的科学性合理性。该课题项目预算100万元，通过评估论证发现，该项目存在以下问题：一是项目总体规划不足，缺少相应的中长期规划；二是业务处室进行调研、数据分析与处室日常工作界定不够清晰，绩效目标与资金不够匹配；三是课题预算编制不够细化，缺乏具体测算依据及过程等。
　　
　　项目评估结论为“建议予以立项”。针对相关问题，专家提出以下建议：一是课题研究需要有系统的、全面的规划，建议制定项目总体规划，并根据相应总体规划，制定年度实施方案，指导项目具体实施；二是明确课题调研工作与处室日常工作区别，有效界定项目资金支出范围，并与项目绩效目标相对应；三是进一步完善、细化各课题预算编制，明确课题预算测算依据及明细，确保课题预算编制内容明确、清晰。
　　
　　2. 预算编报阶段：重点是绩效目标编制
　　
　　在预算编制阶段，预算绩效管理工作小组提前培训，辅导业务处室填写绩效目标申报表；业务处室结合事前评估论证专家意见和培训要点编写绩效目标申报表；预算绩效管理工作小组对业务处室提交的绩效目标申报表进行审核并反馈意见；业务处室根据反馈意见对绩效目标等进行完善，形成绩效目标申报表终稿。
　　
　　通过前期评估论证和培训、审核等工作，该项目绩效指标内容设置具有较大的改进与提高，具体见表1。

　　3. 预算执行阶段：重点是绩效跟踪管理
　　
　　2013年，定期对重点项目执行情况进行了过程跟踪，要求相关处室及时填报《绩效跟踪分析表》，准备项目相关资料，从项目初始绩效目标、项目调整情况、绩效目标调整情况、项目资金到位情况、项目财务管理情况、制度建设及执行情况、组织机构情况、项目进度情况、阶段性完成情况等9个方面对项目实施情况进行绩效跟踪，了解各项目预算执行及完成情况。课题研究项目具体跟踪情况见表2。

　　通过对重点项目进行绩效跟踪，及时发现项目执行中的有关问题，并采取有效措施予以纠正，大大提高了项目执行的有效性及规范性，使各项目能够较好地顺利完成预期任务，为第二年项目绩效评价做好充分准备。
　　
　　4. 预算执行结束后：重点是绩效评价实施
　　
　　2014年4月，为确保评价结果客观、公正，该预算部门委托第三方评价机构开展了项目支出绩效评价工作，主要从项目决策、项目管理、项目绩效三方面对项目执行情况进行评价。
　　
　　评价程序：确定评价项目后，财务部门组织各业务处室，召开绩效评价工作布置会，由第三方评价机构对项目相关业务、财务人员进行培训，重点说明绩效评价工作当中的注意事项，辅导项目业务负责人撰写绩效报告、准备项目资料。评价机构根据项目资料，邀请业务、财务、管理等方面评价专家对项目进行现场调研，制定项目评价指标体系。最后，召开项目现场评价会，评价专家就项目情况与项目负责人进行沟通交流，按照评价指标体系对项目进行打分，出具项目专家评价意见。评价机构根据专家意见，整理形成最终的项目绩效评价报告。
　　
　　评价结果：业务处室积极采纳事前评估论证及绩效跟踪的相关建议，制定了项目长期规划及年度实施方案，细化、完善项目管理办法，进一步明确课题测算依据及明细等，项目管理更为规范、科学。通过对课题研究项目2013年的预算执行情况及目标完成情况进行绩效评价，该项目评价结果为优，项目执行情况较好。此外，为进一步提高项目实施的有效性，评价专家建议项目单位对合作研究单位进行公开遴选，避免合作单位完成课题报告质量达不到相关要求、更换合作单位的风险。
　　
　　5. 预算执行结束后及下年度预算编制前：重点是评价结果反馈

    评价结束后，财务部门及时将评价结果及意见反馈项目主管业务处室，督促业务处室在项目以后年度预算编制、预算执行过程中予以改进、完善，促进项目更好地实施与管理。
　　
　　四、预算单位推进预算绩效管理的相关建议
　　
　　（一）增强预算部门的法律意识与主体意识
　　
　　实施预算绩效管理有预算单位、财政部门两个主体，相对于财政部门，预算部门作为预算编制和执行的主体，主动推进预算绩效管理的动力相对不足。建议预算单位强化法律主体意识和责任主体意识。一是学习贯彻新修订的《预算法》、《行政单位财务规则》，从法律高度认识预算单位开展预算绩效管理的重要性，不要把预算绩效管理当作财政部门的要求去被动适应。二是预算单位要全体动员，以业务执行部门为主、财务部门为辅，推进预算绩效管理工作。建议预算单位通过多种途径和方式加强宣传，使绩效理念融入到各部门（主要是业务部门）的实际工作当中，提高业务部门对预算绩效管理工作的责任主体意识。
　　
　　（二）建立政策的决策及跟踪机制
　　
　　公共支出政策是项目的前端，好的政策应当针对所要解决的问题而设计，导向和目标清晰明确，然后通过项目加以落实，才能实现政策的效果，解决相应的问题。反过来说，不好的政策，即使落实政策的项目决策、管理都很规范，也难以实现政策的预期效果。
　　
　　因此，建议预算部门重视建立政策的决策和跟踪机制：一是在制定政策时，全面地掌握实际情况，深入分析政策对各方面的影响，系统评估风险，认真权衡利弊得失，确保出台的政策较为科学、合理；二是跟踪政策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众的意见和建议，全面评估政策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。
　　
　　（三）加强项目事前评估论证
　　
　　目前，各预算单位在项目立项和预算编制环节问题较为突出，存在部分项目立项必要性、可行性不足，绩效目标设置不够具体、完整，绩效指标编制不够科学，指标内容与项目预算匹配性不足等问题。各预算单位普遍开展的绩效评价工作能够起到事后监督作用，却难以去除项目立项时就存在的不合理之处。因此，财政部门应积极推进事前绩效评估工作，对预算单位申报的项目进行事前评估论证，并对结果予以应用，这在一定程度上对预算部门加强部门申报项目前期论证和绩效目标编制提出了更高的要求。
　　
　　建议预算单位加强项目事前评估，对项目立项的必要性、可行性、绩效目标等进行分析论证，严把项目立项关。同时，加强绩效目标管理：一是注重提炼绩效指标，对绩效指标内容进行科学合理的量化。二是逐步建立具有部门特色的绩效目标体系。根据项目实施内容，设定更为科学、符合项目实际的绩效指标内容及指标值，在此基础上结合部门实际情况，探索对绩效目标进行分类，逐步建立具体部门特色的绩效目标体系。
　　
　　（四）探索项目事中绩效监控方式
　　
　　开展事中绩效监控是预算绩效管理不可或缺的一个重要环节，通过事中绩效监督可以对项目支出行为过程尤其是预期结果进行客观、公正的制约和反馈，从而不断完善项目管理。一是要进一步落实支出责任，加快预算执行进度，更好地实现绩效目标。注意项目绩效信息与资金支付信息的积累与整合，使绩效跟踪可检测、能反馈。二是绩效监控要与项目实施进展相结合，及时发现偏离目标的问题并进行相应调整，以保证绩效目标的实现。
　　
　　（五）建立评价结果应用机制
　　
　　绩效评价结果应用是预算绩效管理落到实处、取得实效的关键，也是全过程预算绩效管理工作的落脚点。目前结果应用模式较为单一，具体结合机制和方法尚未完全建立。建议：预算部门建立绩效评价结果应用机制，运用绩效评价成果改进预算管理。可采取推进信息公开、实施结果奖惩等方式，将自评结果与部门内部预算安排相结合，进一步完善预算管理，使当年预算绩效管理与下年度预算绩效管理形成不断循环提高的态势。
　　
　　（六）处理好预算绩效管理与内部控制的关系
　　
　　当前，预算单位不仅要开展预算绩效管理，还要开展内部控制。绩效管理与内部控制都集事前防范、事中控制和事后监督于一体，注重流程控制，都具有主体全员化特点，但从总体上看，绩效管理属于内控管理的范畴。预算绩效管理已有十多年探索历程，内控规范实施才几年，如何将预算绩效管理和内部控制有机结合是个新课题。建议预算单位：一是统筹规划资源，科学设计方案，明确内部控制不是另起炉灶，实现预算绩效管理与内部控制的融合推进。二是结合内部控制要求，识别预算绩效管理中的内部风险和外部风险，并确定各个关键点，有针对性地修改和完善绩效评价指标体系。三是加强预算执行管理，实现对预算业务的风险控制，按照绩效管理贯穿于预算管理全过程、各环节的要求，切实加大预算执行环节的管理力度。

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