预算部门开展预算绩效管理工作存在的问题及政策建议——以北京市社会福利事务管理中心为例

近年来，各级财政部门根据党中央、国务院的要求，大力推进财政资金预算绩效管理工作。随着预算绩效管理工作范围的拓展和内容的深入，越来越多的预算部门开展了这项工作，并逐步从被动配合财政部门完成任务向主动开展转变。预算绩效管理正在成为一种新的预算管理方式，在预算部门中进行实践，并发挥着越来越大的作用。但是，预算绩效管理还是一种全新的管理理念和管理方式，预算部门在实践的应用中，还存在着各种各样的问题，需要逐步探索和完善。本文从北京市社会福利事务管理中心（以下简称“福利中心”）的工作实践出发，分析部门开展预算绩效管理工作中存在的问题，并提出相应的对策建议。
　　
　　一、福利中心开展预算绩效管理工作情况
　　
　　福利中心是北京市财政一级预算部门。从2011年开始，福利中心根据市财政关于预算绩效管理工作的总体要求，以组织开展项目支出的绩效评价为起点，开展预算绩效管理工作，并逐步扩大规模，深化内容。2011年，福利中心进行绩效评价项目2个，涉及财政资金885万元，全部为市财政布置的绩效评价工作任务。到2014年，福利中心进行绩效评价项目6个，资金额度24468万元，其中包括自主安排（非财政布置任务）项目4个。在绩效评价项目规模逐步扩大的同时，福利中心绩效管理工作的内容也在逐步扩展、深入。一方面，福利中心加强了绩效目标管理工作，聘请中介机构对参与绩效评价项目的相关单位或部门处室相关人员进行了绩效目标编报培训；另一方面，福利中心逐步探索评价结果应用的有效机制，努力形成预算绩效工作的闭环管理。通过开展预算绩效管理，促进了福利中心各单位项目、预算和绩效管理意识的提高，以结果为导向的预算绩效管理理念正在逐步形成。
　　
　　二、福利中心开展预算绩效管理工作中存在的问题
　　
　　福利中心在预算绩效管理工作方面虽然取得了一定成效，但总体上还处于起步阶段，存在一些亟待解决的问题。
　　
　　（一）部门开展预算绩效管理工作的基础相对薄弱
　　
　　1.工作人员认识不统一、知识储备不足
　　
　　预算绩效管理是对政府行为方式的重新塑造，是一项综合性要求比较高的工作，要求参与人员对绩效管理理念和方法有相对一致的认识，同时还要熟悉预算管理、绩效管理、项目管理以及具体业务的相关知识。但是，由于长期执行“投入型”、“分配型”预算管理模式，福利中心相关工作人员“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”的思想还不同程度的存在，对以结果为导向的预算绩效管理观念接受的程度不一。另一方面，当前福利中心参与预算绩效管理的各级业务和财务人员对国家财经政策法规、项目管理知识及相关领域的专业知识掌握程度也不均衡，总体上存在不足。认识的偏差导致工作重点把握不准，仍会把工作重心放在上项目、要资金方面。知识的不足影响预算绩效管理工作完成的质量，造成诸如项目绩效目标梳理不清、填报质量不高等问题。
　　
　　2. 组织机构不够健全，岗位职责不清晰
　　
　　目前，由于预算绩效管理工作主要由财政部门在推动，相关工作主要落实到了财务处室，工作的推进，也以各级财务人员为主。这种工作组织方式承自预算管理工作，同时也延续了预算管理中旧有的问题。预算绩效管理工作是一项系统性、基础性的工作，涉及到业务、行政、人事、财务等各个处室，要求有完善的组织机构和明确的岗位职责作为支撑。在这个体系中，除了要有能统筹协调各个处室的领导机构外，更要明确财务处室和其他处室的职责。无论是预算编制执行还是预算绩效管理，业务处室应处于主体地位，财务处室的工作是指导、汇总和监督。而实际工作中，经常是预算绩效管理的主要责任落到了财务部门和财务人员身上，从而使预算的细致程度、前瞻性、依据充分性、预算的绩效等都受到了影响。
　　
　　（二）部门开展预算绩效管理工作总体思路尚未形成
　　
　　开展预算绩效管理工作的目标是要形成“讲绩效、重绩效、用绩效”的理念，增强支出责任和意识，构建完善全面的管理体制，从而提高财政资金的管理水平和使用绩效。实现上述目标是一项系统工程，既要理顺预算绩效管理工作本身的程序和重点，也要做好与预算管理、部门绩效管理等工作有效衔接，所以需要有明确的总体思路和工作规划进行指导。目前，福利中心尚未形成明确的预算绩效管理工作总体思路，尚未制定预算绩效管理工作规划。
　　
　　近年来，福利中心虽然在财政安排的任务外，完成了更多的评价项目，但预算绩效管理工作作为一个整体，由于顶层设计和论证方不足，还存在着工作的目标还不够明确、与预算部门的实际结合不够紧密、工作的重点不够突出等问题。比如，当前福利中心的预算绩效管理工作仍以绩效评价和绩效目标管理为主，如何通过今后一段时间的工作，形成覆盖预算编报、执行、监管、结果应用和反馈各环节的闭环体系，需要相关工作规划的指导。
　　
　　（三）部门开展预算绩效管理工作存在技术难点
　　
　　1. 预算绩效目标的确定绩效目标管理是预算绩效管理的起点，也是结果导向的绩效管理理念的核心体现。确定预算资金（部门总体或项目）的绩效目标，既要求相关工作人员具备相应的知识和能力，也要求项目单位具备一定的基础条件。目前，福利中心预算绩效目标管理的基础条件有所不足，是预算绩效管理工作中的难点。
　　
　　首先，各下属单位（部门）掌握的存量资产影响单位年度总体绩效目标与年度预算资金的对应关系，且影响程度难以判断。所以，单位（部门）年度预算资金对应的总体绩效目标难以准确界定。
　　
　　其次，各项总体规划和顶层设计方面的不足，影响绩效目标有效形成。单位总体绩效目标和项目绩效目标的制定，都应以相关规划和顶层设计为基础，界定单位之间、年度之间、项目之间的任务分配，从而明确各单位、各项目、各时间段的绩效目标。但是，目前福利中心相关的中长期规划和年度工作计划不够完备，要么是欠缺，要么是比较粗略，难以作为判断预算绩效目标的合理性的标准。
　　
　　第三，项目边界不清，影响绩效目标的有效确定。由于历史原因，一些单位将日常类工作按项目进行了申报，或者是将多个项目捏合到一起进行申报。对于这类项目，多数没有对项目内容进行有效整合，由于项目边界不够清晰，难以明确项目的绩效目标。
　　
　　2. 绩效评价指标和评价标准的制定
　　
　　评价指标和标准的建设，是福利中心预算绩效管理工作另一个需要克服的技术难题。福利中心目前进行的预算绩效管理工作，以项目绩效评价为主。项目的指标参照财政部门给出的体系框架，由中介机构和项目单位共同制定。对于指标体系和评价标准，并没有适用的统一要求和标准。福利中心也尚未形成适用于本部门主要项目类型的、细化的指标体系和评价标准。评价指标体系和标准的规范性和一致性，是影响项目绩效评价结果可比性的主要因素之一，同时也影响到评价结果的有效应用。这方面的不足会限制福利中心绩效管理工作的推进和作用的发挥。
　　
　　（四）部门预算绩效管理工作的效果不明显
　　
　　当前福利中心开展的预算绩效管理工作主要是目标管理和绩效评价，由于上述限制因素的存在，相应的工作结果的质量还有待进一步提高，工作效果不够明显。一方面，福利中心预算绩效目标填报质量不高。已经进行绩效评价的14个项目中，有11个项目出现了绩效目标设定方面的问题，包括：绩效目标不明确；绩效指标不够细化、量化；项目边界不够清晰导致绩效目标与项目内容不相符等。另一方面，由于评价结果不具可比性，福利中心尚不能对评价结果进行有效应用。福利中心还没有把评价结果与预算分配、评价结果与内部绩效考评体系有效结合起来，评价结果应用的机制尚未形成。
　　
　　三、加强部门预算绩效管理工作的对策建议
　　
　　虽然福利中心当前预算绩效管理取得了一定成效，但其形式上的作用要大于实质作用，主要体现在预算绩效管理理念和业务知识的普及和推广方面。为进一步推进福利中心预算绩效管理工作的深度和广度，使预算绩效管理在提升财政资金使用效果方面发挥实质性作用，建议采取以下措施。
　　
　　（一）加强预算绩效管理理念和业务知识普及
　　
　　预算绩效管理理念和业务知识的普及和推广，主要依靠两方面的工作。一是专门的培训学习。需要对相关人员进行全面系统的培训，使其明确预算绩效管理理念，掌握预算绩效管理工作的具体要求。二是通过增点扩面，扩大预算绩效管理工作的范围，在试点实践中普及推广理念和业务知识。
　　
　　（二）建立完善的预算绩效管理机制
　　
　　机制建设首先要明确组织机构和相关职责，要明确各部门和岗位在预算绩效管理工作中的职责，同时强调部门间的配合。特别是明确财务部门和业务部门分工与合作。一方面体现业务部门预算主体的地位，在预算绩效管理工作中，发挥主体的作用；另一方面，要强调该项工作中业务和财务部门的配合。
　　
　　其次要逐步完善流程，明确各个环节的绩效管理工作内容，以及衔接程序，使绩效管理有效地融入现行的预算和部门绩效管理工作中。第三，要明确标准要求。应从对工作流程梳理的结果出发，根据工作需要建立健全相应相关规章制度，明确各个环节的工作标准，从而保证绩效管理工作的有效性和公平性。
　　
　　预算绩效管理机制建设是一项综合性的工作，要通过制度制定、组织建设、等多举措共同推进，同时还要注意和现行预算管理机制相结合，提高工作效率。
　　
　　（三）以绩效目标管理为起点和重点，加强全过程跟踪
　　
　　财政资金的绩效最终是使用产生的，而不是评价产生的。在预算绩效管理的各个环节中，财政资金使用效果的提高，最终的落脚点是资金分配和使用模式的转变以及水平的提高。所以，预算部门作为财政资金的直接使用者，在开展预算绩效管理工作过程中，应以管理理念在资金使用过程中应用为核心。当前阶段，福利中心应以预算绩效目标管理为起点和重点。一方面，要扩大预算绩效目标管理的覆盖范围，确定绩效目标管理的重点项目类型和单位；另一方面要通过人员培训、集中分析讨论，外部咨询等措施，提高预算资金绩效目标的合理性和准确性。在此基础上，通过绩效过程监管和结果评价，进行全过程跟踪，保障绩效目标的有效实现。
　　
　　（四）加强预算绩效管理结果的应用
　　
　　1. 加强预算绩效管理结果的应用，要完善预算绩效结果数据管理机制。对绩效目标、评价结果等数据信息，建立有效的归集、管理、共享、应用机制，使绩效管理数据信息有效地为各处室、各单位服务。
　　
　　2. 加强预算绩效管理结果的应用，要逐步实现绩效管理结果与预算安排及内部绩效考核的衔接。一方面，在审核各处室及下属单位申报的预算时，考虑预算绩效目标和上年度绩效评价结果的影响，提高资金配置的合理性；另一方面，对下属单位和人员的绩效考核体系，应纳入预算绩效管理工作方面的指标，督促各单位和各级人员重视预算绩效管理工作。