政府引导基金绩效评价指标体系构建

政府引导基金，作为财政资金使用的新模式，具有内容新颖、行业特点突出、专业性强等特点。建立并完善符合其实际的绩效评价指标体系，对进一步加强公共财政管理、提高财政资金的使用效益具有重要意义。本文通过对引导基金进行SWOT分析，明确引导基金绩效评价的关注重点，并结合现有财政支出项目绩效评价指标体系框架，对引导基金绩效评价指标体系的构建提供思路。
　　
　　一、政府引导基金简介
　　
　　（一）政府引导基金的定义
　　
　　政府引导基金（以下简称“引导基金”），是指由中央或地方政府通过财政出资，以参股、融资担保、跟进投资等方式，投资于风险投资机构或新设风险投资基金，并按市场化模式运作的政策性基金。引导基金的设立不以营利为目的，旨在发挥财政资金杠杆放大效应，引导社会资金进入投资领域，增加投资资本供给，鼓励投资企业投资于种子期、起步期等创业早期的企业，或对实施科技成果转化及技术转移的初创期企业进行投资，以弥补一般投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。
　　
　　（二）国内政府引导基金的发展历程
　　
　　创业投资引导基金方面，北京市政府派出机构中关村科技园区管委会于2001年底在全国率先设立了“中关村创业投资引导资金”；2005年10月《创业投资企业管理暂行办法》出台后，各地政府纷纷设立创业投资引导资金，较为突出的有：2006年9月，北京市海淀区政府宣布设立“海淀区创业投资引导基金”，总规模为5亿元；2006年10月21日，浦东新区政府宣布设立“浦东新区创业投资引导基金”，总规模为10亿元；2007年7月6日，财政部、科技部正式发布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，首个国家级创业投资引导基金正式启动；2007年，中央财政安排1亿元资金，专项用于创业投资引导基金。
　　
　　科技成果转化和技术转移引导基金方面，财政部于2011年7月发布《国家科技成果转化引导基金管理暂行办法》（财教〔2011〕289号），以加速推动科技成果转化与应用，引导社会力量和地方政府加大科技成果转化投入；在此背景下，作为北京市技术输出强区的海淀区，开始了对促进科技成果转化和技术转移模式的积极探索，于2012年底设立海淀区科技成果转化和技术转移引导基金，并于2013年发布《海淀区科技成果转化和技术转移引导基金实施细则》（海园发〔2013〕3号）。
　　
　　二、国内政府引导基金的SWOT分析
　　
　　（一）Strength——优势：放大财政资金使用效益，缓解市场失灵
　　
　　区别于传统的财政资金直接支持企业或项目的方式，引导基金通过政府信用，吸引超越自身金额多倍（一般为4倍以上）的保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集，为创业投资及科技成果转化提供广阔的资金来源，有效放大财政资金使用效益。同时，引导基金作为参股基金的有限合伙人参与投资收益的分配，并在参股基金存续期结束后退出，将收回的本金及收益重新计入引导基金总盘子，进行循环投资使用，实现财政资金的保值增值。
　　
　　同时，通过在投资协议中对被投资企业的类型、阶段、区域等进行限定，引导基金能够引导参股基金向处于种子期、初创期的中小型企业以及实施科技成果转化和技术转移的初创期企业投资，解决这类企业融资难的问题，一定程度上缓解因投资机构偏好于投资成长期、成熟期企业所引发的投资资本配置不均衡现象，解决单纯通过市场配置投资资本导致的市场失灵问题。
　　
　　（二）Weakness——劣势：三重管理费用，管理存在风险
　　
　　引导基金投资遵循“政府出资、市场运作、非营利性、参股不控股”的原则，政府通过参股基金对企业进行间接投资，有利于保证参股基金运作及企业运行的独立性，发挥市场活力。但是正因为引导基金需要通过参股基金投资于终端企业，政府除需按照引导基金投资额2%的比例向引导基金受托管理机构支付管理费用外，引导基金向参股基金出资中的2%通常还会用于支付参股基金受托管理机构管理费。此外，为保证引导基金安全运行，通常还会确定一家商业银行作为引导基金的托管银行，具体负责资金保管、拨付、结算等工作，并支付托管银行一定的管理费用。这样，一支引导基金的投资便形成了三重管理费用，增加了财政资金的投资成本。
　　
　　并且，由于引导基金通过参股基金对企业进行投资，引导基金受托管理机构对企业经营状况的掌握，主要来源于参股基金提交的年报等资料，容易形成信息不对称，不利于及时发现问题、规避风险，管理存在隐患。
　　
　　（三）Opportunity——机会：国家政策支持，产业发展需要
　　
　　近年来，为推动区域经济及战略性新兴产业的发展，我国中央和地方政府用于支持企业发展的资金规模越来越大，为了进一步提高资金的使用效率，各级政府也在不断探索政府资金支持企业方式的创新，而引导基金的设立就是政府资金使用的一种新模式。2006年2月，国务院发布《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）〉若干配套政策的通知》（国发〔2006〕6号），其中第三部分“金融支持”第18条明确提出：“加快发展创业风险投资事业，制定《创业投资企业管理暂行办法》配套规章，完善创业风险投资法律保障体系。依法对创业风险投资企业进行备案管理，促进创业风险投资企业规范健康发展。鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业”，体现了国家宏观政策层面对引导基金的支持。
　　
　　在政策支持下，通过对参股基金实施引导，引导基金能够起到一定程度上改善和优化社会资金配置方向、落实国家产业政策的作用，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，推动我国产业结构的调整升级。
　　
　　（四）Threat——威胁：专业人才流动、企业发展前景等不稳定
　　
　　由于引导基金的运作涉及参股基金、被投资企业等层级,加之投资的复杂性与专业性要求，引导基金的管理者应在投资与管理两方面均具有非常专业的运作能力，而由于引导基金资金来源于财政资金，导致受托管理机构的选择具有局限性，专业人才十分缺乏。并且，由于投资行业的人员流动率一般高于平均水平，引导基金受托管理机构的人员稳定性也会对基金的管理造成一定的影响。从目前的政策规定及实际案例来看，引导基金与参股基金约定的存续期一般为7至10年，在这样一个较长的周期中，受托管理机构是否能够有足够稳定的核心人员来保障基金的管理、运作，参股基金投资的企业又是否能够成长、盈利以保障引导基金顺利退出，都是威胁引导基金运行安全性、稳定性的隐患。
　　
　　三、政府引导基金绩效评价指标体系构建
　　
　　绩效评价指标体系是绩效评价的重要准绳，鉴于引导基金绩效评价具有创新性、专业性强的特点，为使评价结果尽可能做到客观、有效，结合前文的分析结果，下面就引导基金绩效评价指标体系的构建进行介绍。
　　
　　（一）基于政府引导基金SWOT分析的绩效评价关注重点
　　
　　1. 是否发挥优势
　　
　　基于引导基金“放大财政资金使用效益，缓解市场失灵”的优势，对其进行绩效评价应重点关注：第一，参股基金总规模达到引导基金投资额的倍数情况；第二，参股基金投资的企业中种子期、初创期企业所占的比例。
　　
　　2. 是否扭转劣势
　　
　　基于引导基金“三重管理费用，管理存在风险”的劣势，对其进行绩效评价应重点关注：第一，引导基金受托机构、托管银行的管理费额度是否合理，参股基金受托管理机构的管理费额度是否合理；第二，引导基金是否设置了“投资决策委员会-办公室-名义出资代表-受托管理机构”的管理架构，各组织机构分工是否明确，是否能够保障引导基金的有效运作；第三，引导基金受托管理机构开展的投后管理，是否符合具体引导基金实施细则及受托管理协议的规定，其制度建设、投资决策、参股基金管理、档案管理工作是否保质保量完成。
　　
　　3. 是否抓住机会
　　
　　基于引导基金“国家政策支持，产业发展需要”的机会，对其进行绩效评价应重点关注：第一，参股基金投资的企业是否符合国家宏观政策、具体引导基金实施细则、国家产业发展等方面的要求；第二，引导基金受托管理机构制定的一系列制度是否符合国家宏观政策的要求。
　　
　　4. 是否防范威胁
　　
　　基于引导基金“专业人才流动、企业发展前景等不稳定因素较多”的威胁，对其进行绩效评价应重点关注：第一，引导基金受托管理机构的遴选是否合规，受托管理机构是否具有足够的资质、健全的组织架构、稳定的专业人才以保障托管工作的顺利实施；第二，引导基金受托管理机构是否根据具体引导基金实施细则以及托管协议的要求开展投后管理工作，是否定期掌握被投资企业经营状况，及时发现问题、防范风险。
　　
　　（二）政府引导基金绩效评价指标体系设计思路
　　
　　1. 结合现有财政支出项目绩效评价指标体系框架，确定共性评价指标引导基金绩效评价的共性评价指标，主要体现在绩效评价指标体系的一级、二级指标上。引导基金具有大额专项资金的性质，但并不包含下设子项目，因此在确定共性评价指标时，可从现有财政支出项目绩效评价指标体系中选取《北京市市级大额专项资金绩效评价指标体系》、《海淀区财政支出项目绩效评价指标体系（参考样表）》进行对比分析，保留其中适合引导基金绩效评价的共性指标（详见表1）。

    2. 结合引导基金实际情况，突出个性指标
　　
　　引导基金绩效评价的个性评价指标，主要体现在绩效评价指标体系的三级、四级指标上。
　　
　　（1）结合引导基金各参与主体主要职责，细化绩效评价指标体系的三级指标；引导基金的运作涉及投资决策委员会、办公室（引导基金主管单位）、受托管理机构、托管银行、参股基金、被投资企业等多个层级，细化引导基金绩效评价指标体系的三级指标，需根据这些层级的职责内容和重要性，有针对性地进行设置。具体情况见表２。

　　         表2：基于引导基金各参与主体主要职责的三级指标侧重点

　　（2）结合基于政府引导基金SWOT分析的绩效评价关注重点，细化绩效评价指标体系的四级指标
　　
　　将前文所总结的基于政府引导基金SWOT分析的绩效评价关注重点与绩效评价指标体系三级指标侧重点加以对照，可细化出绩效评价指标体系的四级指标侧重点，详见表3。

　      　表3：基于SWOT分析的绩效评价关注重点的四级指标对应表

　　四、对政府引导基金绩效评价的思考
　　
　　政府引导基金作为财政资金使用的新模式，具有内容新颖、行业特点突出、专业性强等特点，建立并完善符合其实际的绩效评价指标体系，对进一步加强公共财政管理、提高财政资金的使用效益具有重要意义。目前政府引导基金绩效评价的探索仍主要停留在理论研究阶段，绩效评价指标体系的设计还需在个案项目实际评价过程中不断实践并加以改进，从而继续充实理论依据，为最终完善该类项目绩效评价指标体系提供理论与实践的支撑。