财政部财政科学研究所李佳璐 王泽彩
摘 要：预算绩效动态监控体系是预算绩效管理体制的重要组成部分，也是我国当前推动全面深化经济体制改革的一个方面。现阶段的财政监督体系与财政管理和预算管理活动脱节，构建动态监控体系是推动预算绩效管理的必须之举。本文通过对预算绩效动态监控主体进行分析，指出了其发挥监控职能并服务于预算绩效管理活动的体制障碍。针对现状及问题，提出加强人民代表大会监控能力和完善财政监督机构监控制度的政策建议。
关键词：预算绩效管理；财政监督动态监控
党的十八大报告中把加快财税体制改革作为全面深化经济体制改革的重要一环。十八届三中全会为贯彻落实十八大关于全面深化改革的战略部署，对深化财税体制改革方面作出了如下描述：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。 财税体制改革是当前我国全面深化改革和完善中国特色社会主义制度的应有之意。预算管理体制是财税体制的重要组成部分，也是财税体制改革的重要内容。
加强预算执行管理，提高财政支出绩效是预算管理体制改革的重要工作。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中明确指出，将健全预算绩效管理机制作为提高预算支出绩效的手段。预算绩效管理体制能够强化支出责任和效率意识，并且预算绩效管理的评价结果能够对调整财政支出结构、改善财政政策和更加科学的预算安排提供依据。预算绩效动态监控体系是预算绩效目标实现的保障手段，是贯穿整个预算绩效管理体制的组成部分。
一、预算绩效管理体制内容
预算绩效管理是将“结果导向”贯穿与整个预算的编制、监督、执行的全过程，将绩效管理自觉内化为预算管理要求的一种预算管理体制。预算绩效管理内容包括：绩效目标管理、预算绩效动态监控管理、预算绩效评价实施管理和预算绩效评价结果反馈与运用管理。
预算绩效目标管理是指对绩效目标的设定、绩效目标的审核以及绩效目标的批复进行管理，预算绩效目标是预算资金使用所希望达到的效果；预算绩效动态监控管理是指预算执行过程中对具体情况进行跟踪管理和监督，达到及时调整预算执行活动确保预算绩效目标最终实现的作用；预算绩效评价实施管理是指对已经执行完的预算活动依据预先设定的绩效目标和绩效标准进行评价的过程，重点在于评价是否达到预期的绩效目标；绩效评价结果反馈和应用管理是指将预算绩效评价结果反馈给预算执行单位，为其改进预算执行活动和管理水平提供建议，预算绩效评价结果还应当成为今后预算安排和预算绩效目标设定的参考。
二、预算绩效动态监控体系的意义
预算绩效执行动态监控是预算绩效管理的重要环节，是预算绩效目标实现的保障手段。预算绩效执行的动态监控是指在国库单一账户体系基础上，对预算绩效执行状况进行全方位、全过程的监督管理。
预算绩效动态监控体系对于预算绩效管理活动的最终目的是为了保障预算绩效目标的最终实现，监控活动的意义主要在于保障预算项目执行顺利进行、预算绩效执行后续调整、改善预算执行管理活动以及为今后预算绩效管理活动提供借鉴四个方面。
预算绩效动态监控体系，具有保障预算项目执行顺利的作用。区别于传统的事后财政监督体系，预算绩效动态监控体系重点在于事前、事中、事后全过程的监控。首先，这种监控贯穿在预算绩效执行的全过程，优点在于及时发现问题，及早纠正以最大程度减少损失，改进预算绩效执行的质量。其次，通过预算绩效执行动态监控，来总结实现预算绩效管理目标的关键环节，揭示各环节在预算绩效管理中起到的作用。这样可以有效抓住预算绩效管理工作的重点，更加有效实现绩效管理目标。最后，预算绩效执行动态监控，也能够增进各个部门之间的合作。
预算绩效动态监控体系，具有为预算执行工作调整提供依据的作用。预算绩效执行动态监控是对预算绩效执行工作的实时监控，能够及时发现问题并给出问题原因。预算绩效执行工作调整存在两种模式：一种是对现有预算绩效执行工作路径进行优化，分析预算执行中完成的工作量、达到的效果以及与预期效果间差距所产生的原因。通过逐一比较、分析产生差距的原因，给出预算绩效执行工作路径调整或加强的方面，促进工作效率的全面提升。另一种是重新设计预算绩效执行工作路径，有时候预算执行工作的内外部环境发生变化，会显著影响预算绩效执行工作的效果。在这种情况下，需要评析原有预算绩效执行工作路径是否还是实现预算绩效目标的最佳工作路径，并将其与新设计的工作路径加以对比，衡量利弊得失，选择更能够有助于实现预算绩效管理目标的工作路径。
预算绩效动态监控体系，具有改善预算执行管理活动的作用。财政部门通过预算绩效动态监控体系，可以获得预算绩效执行活动的详细信息。使财政部门对于预算执行进度和资金拨付使用情况进行掌控。首先，预算绩效执行动态监控信息，可以使监控主体了解项目进度，为监控主体对项目进展情况和最终预期完成状况有一个合理评估。监控主体可以据此督促预算执行单位加快预算绩效执行工作进度。保证预算绩效执行工作的平衡性。其次，预算绩效执行动态监控不仅能够提供项目进度信息，并且能够据此估计预算执行单位的资金支出需求。
预算绩效动态监控体系，具有为今后预算绩效管理活动提供借鉴的作用。预算绩效执行动态监控作为一种全过程的监控，能够发现预算绩效执行中各种各样的问题。这其中很多问题可能是在预算绩效目标设定时未曾考虑到的因素，这些因素将为同类预算绩效管理项目工作路径设计所考虑。通过预算绩效执行动态监控所分析出的工作关键节点，也成为设计预算绩效管理工作路径所重点关注的环节。
三、我国财政监控体系主体
我国财政监督主体包括人民代表大会、财政管理部门、审计部门等，不同的财政监督主体，其执行财政监督职能的手段和目标也不相同。
人民代表大会是我国的权利机构，各级行政机构对人民代表大会负责。从这个角度看，人民代表大会与行政机构间存在委托代理关系。人民代表大会参与预算绩效执行的动态监控手段主要是立法手段，通过立法来规范行政机构行为，贯彻人民代表大会意志。其目标主要是避免预算绩效执行与人大立法精神和规定的偏离。要求行政机构的预算绩效执行在法律框架内执行，做到有法可依。行政机构有义务向人民代表大会提供预算绩效执行信息。
政府财政部门是政府预算绩效重要的执行部门，财政部门参与预算绩效执行动态监控属于行政机构内部控制的范畴。财政部门参与预算绩效执行动态监控是通过财政部门下设的财政监督机构进行的。在国库单一账户体制基础之上，财政部门能够掌握预算绩效执行部门的资金收支等方面的信息和资金支出的监控。财政部门对本级政府各预算执行单位和下级政府的预算编制、执行、资金划拨、账户设置、现金管理和政府会计等具体方面进行监控。国家财政部，还通过监督检查局和驻各省监察专员办来监督地方财政活动的合法合规性。财政部门进行预算绩效动态监控的目标主要有：第一，财政资金使用和分配的合理性、有效性，保障政府行政管理目标和预算绩效目标的实现；第二，各级财政部门与预算执行单位的合法合规性；第三，引导预算绩效执行，为改善预算绩效管理提供对策。
根据《审计法》的规定，审计部门隶属于各级人民政府，对本级人民政府负责，受上级审计部门的业务指导。审计部门隶属各级人民政府，属于政府内部监控体系的组成部分。主要对财政收支状况进行审计监督。也存在依据法律法规规定，对属于国家审计监督范围内的其它财务收支进行审计监督。审计部门向人民政府负责，主要目的在于维护国家经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。对审计、专项审计调查和核查社会审计机构相关审计报告的结果承担责任，并负有督促被审计单位整改的责任。
四、财政监控主体参与预算绩效动态监控的机制障碍
各级人大对预算执行的监督涉及到预算编制、预算支出、决算等环节，但是人大对预算绩效执行动态监控的力度却很小，很难有效起到监控作用。这其中的原因主要有三个方面：首先，宪法及法律对各级人大发挥预算绩效执行监控的规定并不十分完善。《宪法》和《预算法》对人大参与预算绩效执行动态监控的规定较为笼统，多数为原则性表述，缺乏操作层面规定。其次，人大对预算的审核能力欠缺。预算工作是专业性非常强的工作，人大财经委和预算工委需要有专业素养较高的人员和足够的时间来对预算编制和执行做出审核。政府预算编制科目不够细，也给人大审核预算和监督预算执行增添了困难。最后，人大缺乏对预算支出动态监控的常设机构。实现人大对预算支出的动态监督，需要有常设机构和专门人员来执行。对预算绩效支出进行动态监控需要保证监控主体的独立性，因此人大常设机构要在机构设置、人员配备和经费获得方面，独立于行政部门。
财政部门是财政工作的重要管理部门和执行部门，财政部门对预算绩效执行进行动态监控十分必要。而财政部门进行预算绩效动态监控，也至少存在以下问题：首先，监控职能定位不准。财政部门进行预算绩效动态监控的目的在于控制整个财政工作，加强对预算执行部门完整预算绩效目标的督导。在实际执行中，部分地区财政部门仅将监控作为一种时候追责机制，而缺乏对促进预算绩效目标实现方面的追求。其次，财政部门监控力量薄弱。预算绩效执行动态监控，涉及面较广，复杂性较高。财政监督部门一般同时履行财政收支监控、会计行业管理、财政部门内部检查管理等职能，在众多职能面前，其能动用的人力物力显得相对薄弱。再次，当前各地方财政部门的预算绩效执行动态监控体系建设参差不齐。一些地方较为重视，将预算绩效执行动态监控建设作为重要工作来抓。而有些地方对这项工作重视不够或者是无力进行这方面建设，这一现象在欠发达地区和基层地区较为常见。最后，财政部门的监控工作制度不完善。科学的监控工作制度是顺利发挥动态监控职能的必要条件。主要表现在监控工作流程以及监控职能的机构设置、人员配备等方面的不足。
审计部门是行政机构内部进行预算绩效执行动态监控的另一重要监控实体，审计范围涵盖财政资金使用的各个方面。审计部门进行审计工作，构成预算绩效执行动态监控的重要部分。但是审计部门也存在执行不力的问题。虽然审计部门每年审计出大量问题，涉及数额巨大的财政资金，但往往较小比例的问题能够得到有效处理。
五、完善预算绩效动态建立体系建设的政策建议
完善预算绩效动态监控体系的总体要求是由事后检查为主向事前审核、事中控制和事后检查相结合转变，实现对财政运行的全过程、全口径、常态化监督；推动财政监督范围从定点检查向点面结合转变，对财政运行实施全方位监督；推动财政监督形态从静态向动态与静态相结合转变，及时纠正财政运行中的偏差；推动财政监督机制从单向反馈向关联方联动转变，提高监督成果利用率；推动财政监督技术从单机操作向网络操作转变，提高财政监督信息化水平和效率，实现各监管部门相关监管信息共享，构建财政、国税、地税、海关、人民银行联网信息共享平台。实现与被监督单位之间相关信息共享，推进网上监督。
顺利发挥预算绩效动态监控体系的作用，使之满足改进的总体要求，必须理顺预算绩效动态监控主体发挥职能的体制机制。具体来讲要发挥出人民代表大会的权利机关对预算执行的监控和政府内部财政监督部门对预算执行的监控。人民代表大会对预算绩效执行动态监控和财政部门对预算绩效执行动态监控是需要重点发展的两个监控主体。人民代表大会是我国的立法机关和权利机关，代表人民对财政工作的监督和对预算绩效执行的动态监控。财政部门对预算绩效执行动态监控，是行政机构的内控措施，是人民改进自身财政工作的有效手段。
我国人民代表大会对行政权利的监督无力，人大逐步过渡到“强势议会”是人大顺利履行预算绩效执行动态监控职能的前提。在此基础之上，还需要理顺以下机制：第一，人大成立专门预算绩效动态监控机构，强化对预算绩效执行的日常监控。人大除了需要继续履行传统的预算草案审核、批准工作之外，还需要成立专门机构来执行预算绩效执行动态监控的日常任务。这一专设机构可以与预算工委进行合作，检查预算绩效动态执行是否贯彻了预算工委对预算草案审批时的意见。该专门机构还可以对预算工委和人民代表大会来年的预算审批活动提供参考意见。第二，将审计部门划归人民代表大会领导。审计部门与财政监督部门同属行政机关内部的监控主体，其职能存在一定的重叠。将审计部门划归人民代表大会，不仅可以避免这种职能重叠，还可以为人大提供一支现成的预算绩效执行动态监控队伍。
财政部门下设的财政监督机构，其发挥预算绩效执行动态监控职能的角色定位应当是行政部门的内部控制机构。财政监督机构对于预算绩效执行的监督应当具有全面性、主动性和预警性。为充分发挥财政监督部门的职能，需要理顺以下机制：第一，明确财政监督机构定位，充分发挥行政部门内部控制角色的职能；第二，加强财政监控力量建设，从人才队伍和制度保障两个方面充实财政监督机构；第三，财政部统一协调，督促和帮助财政监控体制不完善。监控能力较弱地区的财政监控能力建设。
重视预算绩效动态监控体系建设，消除财政监控主体发挥职能的机制障碍，能够充分发挥预算绩效动态监控的绩效目标保障作用、改善预算绩效执行作用以及更好的为预算绩效管理体制提供借鉴的作用。预算绩效管理体制的完善和改进对当前深化财税体制改革和全面深化改革都具有十分重要的意义。
参考文献：
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3 .余功斌. 以五个转变推动财政监督转型[N]. 人民日报,2014-09-01007.
4.马向荣. 公共财政体制下的财政监督研究[D]. 成都:西南财经大学, 2008.
文章作者：李佳璐 王泽彩（财政部财政科学研究所）