论目标管理在绩效预算评价中的统领性
北京工商大学姜竹
摘 要：从管理学范畴看，绩效界定为业绩和成效，是组织期望的结果，也是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出(成果)。而绩效管理则是各级管理者为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。其中，绩效目标管理具有统领诸多管理要素或管理环节的地位,这在绩效预算评价过程中表现的尤为突出。因为作为社会公共组织的政府，其管理绩效越来越受到公众的关注。为此在实践预算绩效管理理念过程中，确立绩效目标管理的统领地位，对提升预算绩效管理水平与质量是非常必要的。
关键词：目标管理；绩效预算评价；统领性
一、目标管理理念在绩效评价中的体现
所谓目标管理通常被认做是用以改进经营方法，提高经营绩效为目的一种程序或过程，它使组织中的参与主体一起协商，根据组织的使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定参与主体的责任和分目标，并把这些目标作为组织经营、评估和奖励每个部门或每个项目的标准。它与传统管理方式相比具有以下鲜明的特点，并充分体现在绩效预算评价之中，成为统领预算绩效管理的核心。具体可概括为：
1.重视参与主体自治因素的体现。目标管理是一种参与的、民主的、自我控制的管理方式，也是一种把参与主体自治与组织目标结合起来的管理制度。在这一制度下，参与主体（上级、下级）的关系是平等、尊重、依赖、支持，下级在承诺目标和被授权之后是自觉、自主和自治的。这一管理思想已在预算绩效评价的决策环节之绩效目标设计中得到充分体现。即作为预算资金支付主体的财政部门（上级）会在平等、尊重、支持部门或项目单位通过需求论证、评审形成的绩效目标的基础上，以持续目标管理来约束部门或项目单位（下级）在被授权之后自治，进而确保决策的科学性和有效性。
2.形成目标锁链与目标体系的体现。目标管理通过专门设计的过程，将组织的整体目标逐级分解，转换为各单位、各部门、各项目的分目标。从组织目标到单位目标，再到部门目标，最后到具体项目目标。在目标分解过程中，权、责、利三者已被明确，而且相互对称。这些目标方向一致，环环相扣，相互配合，形成协调统一的目标体系。只有每个部门或项目完成了自己的分目标，总目标才有完成的保障。这一管理思想已在预算绩效评价的过程环节之项目管理、预算管理中得到充分体现。即作为预算资金使用主体的 部门或项目单位通过编写项目实施方案明确参与主体的事责、权责、钱责关系，即以绩效目标为引领并参照绩效评价指标体系，设计与本部门或项目相关的可量化的分项考核指标，如预算编制标准、预算执行率、完成率等控制预算编制、执行在遵从绩效目标的同时做到合规与合理，为最终产出与效果目标的实现奠定基础。
3.重视产出、成果评价的体现。目标管理以制定目标为起点，以目标完成情况的考核与评价为终结，其中产出与效果是评定绩效目标完成或实现程度的标准或依据，成为评价绩效的唯一标志。至于完成目标的具体过程、途径和方法，在合规、合法的基础上上级并不过多干预。这一管理思想与预算绩效评价的绩效管理要求相一致。可见，在目标管理制度下目标管理成为贯穿目标实现与评价的主线，成为统领绩效评价的核心，并增强了上级对下级目标控制及其确保目标实现的能力。这一特性恰恰满足了政府预算绩效管理所追求的以结果为导向的管理理念。
由此可见，目标管理应成为链接绩效评价全过程的核心要素，而科学有效的绩效目标的确立与管理将成为影响绩效预算评价质量的关键，也是实现预算绩效管理宗旨的关键。
二、绩效目标管理在绩效评价中的实践
理论上绩效目标管理一般分三个阶段：第一阶段为目标的设置；第二阶段为实现目标过程的管理；第三阶段为测定与评价所取得的成果。上述三段法反映到绩效预算评价过程中就表现为决策管理阶段、过程控制管理阶段、绩效管理阶段。可见，绩效目标管理能够贯穿绩效预算评价的全过程，并将其链接成为一个闭环，形成职与责、责与事；事与钱、钱与效；效与管、管与控的的协同管理体系。其中，决策管理阶段突出强调职与责、责与事的匹配关系，过程管理注重事与钱、钱与效的适配度，绩效管理阶段则强调效与管、管与控的有效性。 但由于绩效目标具有多因、多维、动态等特点及其在项目实施与管理中的体现的评价标准、判断方式的不确定，致使以绩效目标管理统领绩效评价工作的理念在实践过程中难以精准把握、充分体现，一定程度使绩效评价结果难以达到预期令人满意的效果。归集部门或项目绩效评价中现存的问题主要集中在以下层面：
1.绩效目标定位不清晰影响其统领性。
在绩效预算评价的决策环节最为关键的问题就是确立一个好的绩效目标，即绩效目标是否科学、合理及可行，这是确保其有效统领绩效评价的基础。为此绩效目标定位应突出强调职与责、责与事的匹配关系。以部门整体支出绩效评价为例，一个好的绩效目标应在明确部门职责的基础上合理判断其支出责任，并在充分进行需求和问题论证的同时明确与之相匹配的具体工作任务（事），形成具有战略性和战术性的系统目标体系。而在实践过程中由于存在对部门职责定位把握不清晰，致使目标确立的依据选择宽泛或需求论证不严谨，造成职与责或责与事错配现象，难以准确、清晰呈现目标定位与目标导向，进而影响绩效指标的选择和表述精准度，由此导致后续过程控制与管理一定程度偏离绩效评价的初衷，绩效目标管理的统领性地位会大打折扣。
2.绩效目标过程呈现缺失影响其统领性
现代目标管理突出其两大管理优势：目标设定的参与及目标的自我管制。强调目标实现过程的问题解决方案，即补足目标管理所欠缺过程的管理，来达成目标。所谓过程，即是指How to do，反映到绩效预算评价层面，就是要求预算资金使用部门或单位依据既定的绩效目标制定长(中)期预算规划或短期预算计划，为使其有效率的实现，还需给出解决目标实现过程中存在的突出问题的实施方案，并由其相关职能处室全体协力开展过程控制与管理活动，且通过强调自治和自觉，确保实现事与钱、钱与效的适配。然而现实绩效评价过程中，各预算单位往往存在项目预算与绩效目标脱节，实施方案缺乏目标及达成目标过程中可能预见问题的判定及其解决方法。即缺失目标(Target)＋指针(View Point)＋方策(Method)的系统性控制与管理过程。这一方面使实施方案中组织分工不明确，各职能部门管理责任过于独立，缺乏内控机制，致使方案的可操作性和有效性大打折扣，造成过程控制的质量与管理水平难以把握和判断；另一方面使绩效评价过程管理过于狭隘，如因缺少绩效目标在过程中的有效呈现，一定程度会过度强调自治责任的落实，人为地将项目管理、预算管理及财务管理割裂成各自独立的管理行为，难以保障综合管理效率的实现。另外，由于存在绩效目标对部门或项目决策、过程控制的统领性不到位，便会影响到产出及效果指标与绩效目标一致性的考量，尤其在效果指标的呈现方面易存在针对性不突出，对绩效目标实现的支撑性不充分等现象。上述问题的存在必然会对绩效管理带来诸如评价结果失真或评价信息反馈与应用效果不显著等负面影响，进而影响到将效与管、管与控相结合的预算绩效管理目标的充分实现。
三、绩效预算评价中强化绩效目标管理的策略
审视当前绩效目标管理在绩效预算评价过程中的成败得失，需要我们清醒地总结现有目标管理存在的误区，通过建立科学的绩效目标管理体系是克服绩效目标管理不充分的根本出路，也是实现以绩效目标统领绩效评价工作的重要保障。
1．以精准目标定位消除绩效目标管理误区
确立绩效目标是绩效预算评价的基础，是整个预算绩效管理系统的前提，一般包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。由于预算单位职责定位、业务范围及发展需求具有一定的可变性和不确定性。在绩效目标的确立上要谨记绩效目标不是工作命令，而应成为政府和预算单位向纳税人做出的双向承诺这一要义。这就要求在部门支出绩效目标或项目绩效目标定位上，财政与预算单位要充分考虑保证目标实现的主动性、共同参与性和结果导向性的差异定位要求。如部门整体支出绩效目标定位应优先考量目标实现的主动性和可控性，即报送的绩效目标应与部门职责高度相关，其包含的各类项目资金支出方向、重点序要与部门事业发展规划等相吻合，并且是具体的、可衡量的、一定时期内可实现的。而项目支出绩效目标定位则应突出共同参与性和结果导向性要求，即要以项目实施所应生成的产出和效果为指引，协同各职能部门共同参与绩效目标设置，使之充分与年度工作任务、目标相吻合，保障目标实现的合理性和有效性。以此规避实践中绩效指标确定缺乏科学性、考核周期设置不尽合理、目标管理难以落到实处等目标管理误区，为以绩效目标管理统领绩效评价工作的管理理念的实现奠定基础。
2．将绩效目标管理渗透绩效评价全过程
鉴于绩效目标管理在实践中容易“落空”的主要因为：一是没能触及到每个相关主体或环节，二是未能深入到目标确立之后的各个管理过程。如有些预算单位在进行绩效目标管理时，大多责成由下级项目实施单位或本级财务部门来负责组织完成考核，且过程控制的责任主体、环节与标准不明确，易出现管理的“真空”地带。加之这种管理方式其信息归集、反馈面较窄，难以保证绩效评价管理过程的客观性和公正性，一定程度使绩效评价过程管理流于形式或成效不彰。以上这些问题突出反映了建立绩效目标管理体系是十分必要的，同时又是不能一蹴而就的。具体做法：一是明确绩效目标在过程管理的功能定位。如在项目绩效评价过程中，那就要在明确项目组织机构及其职责分工的基础上，区分项目单位和项目实施单位各自承担的责任，依此分解绩效目标或指标，结合过程管理中易出现的诸如预算可控性、财务规范性等问题，将与项目绩效目标实现相关的参与主体引向部门或组织目标管理中来，以此为基础形成完备有效的项目实施方案。二是以绩效目标为主线，串联项目管理、预算管理与财务管理活动，将目标、指标、方策渗透到过程控制与管理之中，使过程管控在绩效目标的统领下成为环环相扣、相得益彰的闭环管理链条。如各级财政部门和预算单位通过建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行时时跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，就可以过程管控促进绩效目标的顺利实现。当然在实际推行绩效目标管理时，除了掌握具体的内控方法、标准以外，设计系统的、贯穿绩效评价全过程的绩效管理指标体系也是尤为重要的一环，因为通过对相关绩效指标的度量和考量易于准确判断绩效目标可实现的程度，且对未实现绩效目标须给出说明或加以矫正，并将绩效评价结果及时反馈给预算具体执行单位，由此保障带来良好的绩效评价质量。
参考文献：
[1] 赵学群 关于财政支出绩效评价和管理制度的思考[J];现代经济探讨;2010年12期
[2] 章翠飞 着力提高财政资金绩效管理[J];宁波经济(财经视点);2011年08期
[3] 刘起运、陈璋、苏汝劼. 投入产出分析[M]. 北京：中国人民大学出版社，2006.
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文章作者：姜竹（北京工商大学经济学院教授）