（中国民航科学技术研究院） 戚悦 （财政部财政科学研究所） 张晓艳
摘 要：随着地方财政股权投资规模的日益扩大，财政股权资金的事前评估与事后绩效评价就显得格外必要。目前只有针对公共预算资金的绩效评价办法，但该《办法》没有考虑到财政股权投资的特殊性与风险性，这显然不足以保障财政股权投资绩效评价工作的开展。本文就结合各地方政府财政股权试点情况，针对试行评价机制暴露的问题，提出改进财政股权投资评价机制的政策建议，构建适合财政股权投资资金特点的评价机制。
关键词：财政股权投资；绩效评价；机制研究
一、财政股权投资快速发展的现状及动因
1. 传统财政资金使用的问题，促使财政股权投资大规模快速增长
财政股权投资快速发展的根本原因在于传统财政补贴方式存在很多诟病，要提高财政资金的使用效率，股权投资是很一个很好的尝试。近年来，国家用于支持企业发展的专项资金规模越来越大，已达到数十亿元，但这些专项资金分配使用及管理模式存在许多问题：一是因为是无偿补助，企业多头申报、虚报骗取财政资金的行为经常发生；二是政府公务人员在分配专项资金时存在较大的自由裁量权，为个别有不良企图的人员违规操作提供了空间，由此引发一些违法违纪案件；三是财政资金使用效果不理想，有些企业并没有按申报时的承诺把政府补助资金真正用于发展生产；四是有些相关部门重资金分配、轻绩效管理，没有认真地检查、监督。以上四个方面的问题造成财政资金使用效率低下，急需创新财政投资方式，实施政府财政股权投资就是一种创新方式和有益补充。
通过财政股权投资方式，能够使企业多头申报、虚报骗取财政资金的空间将大大减少，同时降低负责分配资金的有关人员的廉政风险，最重要的是股权投资方式能够更好的发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资本投向基础设施项目、战略性新兴产业和需要政府扶持的高新技术产业，培育科技含量高、创新能力强的先导性企业，带动产业发展，充分发挥财政资金的引导和激励作用，提高资金使用效益。
2. 产业投资基金以及政府性基金利用股权投资方式给予企业更多的资金支持
政府设立财政专项资金和政府性基金的目的是为了扶持、鼓励特定产业或者行业的发展。财政股权投资管理，不仅没有改变政府扶持产业发展的初衷，而且通过改变财政资金分配方式，还会激励政府寻找有发展前途的合作项目，更好的扶持这些企业成长和行业发展。股权投资前，企业获得的是无偿的财政扶持资金，股权投资后，财政资金可以提供注册资本或者进入资本公积，解决企业沉淀成本 的问题，使企业有能力从事扩大再生产的集资活动。财政股权投资使每个企业、每个项目得到的资金可能少则几百万，多则几千万元，这对于真正想干事、能干事而又缺少资金的企业来说，可谓是雪中送炭。同时，通过股权投资，企业不仅得到了急需的扶持资金，还享受到了股权管理公司的专业咨询服务，他们会运用专业优势和掌握的资源提供若干建议，建议企业将资金投入到国家鼓励、符合产业发展方向、具有市场前景的项目中，降低企业投资风险，提高投资项目成功率。
3. 处于成长期的高新技术企业对财政资金的渴望，促成了股权试点蓬勃发展
财政股权投资的优点体现在能够安全高效地满足高新技术企业融资需求。高新技术企业对促进我国经济增长、产品技术创新、产业结构调整、区域经济发展、解决城镇就业和农村劳动力转移、提高国民生活水平具有重要作用，但由于受到资金、技术、人才等方面的制约，高新技术企业尤其是中小型的高新技术企业往往面临融资难、孵化期投入高、市场开拓能力弱等问题，严重制约了中小型高新技术企业的发展壮大。所以，财政股权投资的出现，调动了企业自主投资的积极性，这对支持中小企业发展具有十分重要的战略意义。同时，中小企业比较容易倒闭，传统的财政补贴会有较大清算风险，而财政股权投资方式比直接财政资金支持政策更安全，有利于提高部门财政资金使用效率，因此，这种投资也受到职能部门和财政部门的青睐。
4. 现代财政体制要求以市场方式进行运作，改革倒逼财政体制创新
传统的财政专项资金中央给地方的钱，地方如何用，用到什么地方都不知道，但在股权投资的方式下，资金没有办法挪用。财政资金在调节经济发展方面，运用更加市场化的手段，使得财政资金只用于保障民生等领域，可以用市场运作的方式倒逼财政体制内资金改革。
传统的财政资金是直接投入，是一次性的，而财政资金以股权投资的方式支持地方城市建设，是通过阶段性持股、适时退出获得合理回报，保证了财政资金的保值增值，使得财政资金不断扩大并继续投入到地方建设中，将有效发挥财政资金可持续性的支撑作用。这也是财政资金投入方式的一次改革。
此外，财政资金以股权投资方式介入地方城市建设，也有利于降低地方债风险。财政股权投资可将地方债透明化，从而可以降低地方债风险。以前地方政府跟谁借，借了多少钱，上级政府都不知道，但通过股权投资的方式，地方平台的融资债务就比较清晰可控了。
二、财政股权投资管理特点及其绩效评价的特殊性
目前，开展财政股权投资试点的地区有：广东、海南、湖南、镇江、襄阳、北京海淀区等等。综合这些财政股权投资试点管理办法，反映出一个典型问题，财政股权投资不同于一般意义的股权投融资，对于该资金的绩效评价工作既不能以市场盈利性标准来衡量，也不能简单的套用公共预算资金绩效管理办法，财政股权投资的绩效评价存在其特殊性。这体现为：财政股权投资是指地方财政以区域扶持资金为来源，现金投入换取被投资单位相应股权的长期投资行为，包括股权收购、增资扩股等方式，发挥财政资金对经营性行业的激励导向作用，有效扶持地方产业发展，这一点在这些财政股权投资试点就形成共识——基本理念是将财政资金有偿使用引入财政补贴，作为财政扶植地区企业发展的新途径、新手段。但每个地区结合自身的特点，出台不同的股权投资管理办法，也出现了不同的绩效评价办法。
（一）试点地区的财政股权投资政策具有共同点
1. 财政股权投资的定位一致——作为财政扶持的一种形式，不参与企业经营决策
股权投资仅是财政扶持的一种方式，不直接进行股权管理，不参与企业经营决策。例如，广东省规定：省财政厅是股权投资资金的监管主体，负责财政资金的监督管理、收益上缴管理和绩效评价，不直接持有财政经营性资金股权，不直接进行股权管理。海南省规定经营主体是股权投资管理公司而不是政府。镇江市规定：“股权投资”以参股但不控股的原则，不影响企业的日常管理。
2.实行政府股权适时退出，推动财政专项资金良性循环
在企业步入良好轨道之后，政府股权应当退出。各地区在进行财政股权投资时都规定了股权退出的方式，条件，时间等。例如，广东省规定：项目退出时，产业扶持类专项资金投资项目必须具备明确的退出条件和方式，达到一定的投资年限或约定投资条件（如一定的增值率、企业上市、未能实现预期盈利目标等），应适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购以及清算等，实现财政资金退出。其中，以专门的项目公司形式入股的，可通过其他股东回购、转让、项目公司清算等方式退出；以对该公司直接投资形式入股的，可通过企业上市、创业者回购、转让和企业清算等方式退出。此外，受托管理机构认为必要时，可向省级行业主管部门、省财政厅提出退出申请，经批复后实施。财政资金退出时，除按规定价格退出的以外，受托管理机构应聘请符合资质的资产评估等专业机构对所持股权进行评估，作为确定退出价格的重要参考。海南省规定：实施股权投资主要着力引导、扶持政府鼓励产业的发展，当企业步入良性发展轨道或出现经营异常时，财政资金将适时退出。海南股权投资的参股期限一般为3-5年，最长不超过7年，当达到一定的投资年限或约定投资条件（如一定的增值率、企业上市、未能实现预期盈利目标等），股权投资管理公司适时通过股权转让、股票减持、其他股东回购以及清算等方式实施财政资金退出。财政股权投资资金所形成的收益和退出时的股本，除每年支付股权投资管理公司一定的管理费用和奖励外，本金和剩余收益则由股权投资管理公司上缴省财政，省财政安排用于增加原专项资金，从而实现良性循环发展，充分发挥资金的引导放大效应。湖南省规定：建立股权投资形成的国有股权适时退出机制。股权投资资金参股项目企业后，应按照市场规则，适时从项目企业退出。股权投资资金参股期限一般为5年，最长不超过7年，在此期间应积极寻求退出渠道，包括回购、转让等方式。
3.都引入第三方进行股权管理
财政股权投资既然不参与股权管理，那么就需要委托第三方进行股权管理。例如，广东省规定：财政部门委托（或信托，下同）省内专业机构对财政资金实施股权投资管理，充分利用受托管理机构的专业优势、投资经验对项目进行研究判断和选择，按市场化方式运作。海南省规定：选择或设立国有独资股权投资管理公司，并对其实施日常监管；股权投资管理公司履行国家股权出资人的职责，负有日常监管、保值增值的责任。通过建立市场化运作风险规避机制和退出机制，防范因经营亏损而产生的债务风险。湖南省规定：股权投资资金委托专业股权投资机构进行管理，受托股权投资机构（以下简称股权投资机构）由省财政厅会同省产业主管部门研究确定。
（二）试点地区的财政股权投资具体操作办法不尽相同
1.财政股权投资占比要求不同
采取股权投资的地方政府对财政股权投资占比要求不同,广东省和镇江市都规定财政资金出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的30%（且不为第一大股东）；襄阳市较低，股权投资资金的出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的20%，且不为第一大股东，不参与企业的经营决策，对单个企业累计投资金额最高不超过500万元；湖南省最低，规定省财政支持产业发展的各项专项资金，原则上应按不低于15%的比例以股权投资的方式进行（与中央项目配套部分除外），非公有制经济企业单个项目财政专项资金支持金额300万元以上的，原则上采取股权投资方式；而海南省较高，规定对财政专项资金改无偿补助为政府股权投资，对省财政用于支持企业发展的各类专项扶持资金，安排不少于专项资金总额50%的资金实施股权投资。专项资金额度较小、支持企业资金数额较少的，具备股权投资条件的，要安排不少于专项资金总额30%的资金实施股权投资；省财政一次支持同一企业的资金在500万元(含500万元)以上或一次支持资金占所支持企业注册资本金20%（含20%）以上的，实施股权投资。
2.因地制宜，投资领域有所不同
试点地区针对区域发展特点，制定了财政股权投资各自的投资领域。比如，襄阳市：投资对象和标准为：“一个龙头，六大支柱”产业配套协作能力强的企业；战略性新兴产业中产品附加值较高、符合节能降耗、环保、安全等要求的企业；传统产业中符合调优调强要求、技术改造和技术创新突破大、转型升级效果比较明显的企业；创新能力较强，市场前景比较好的企业。广东省：注入资本金类项目，以及补助产业园区基础设施、城乡公用设施建设、风景名胜区配套服务设施建设等方面资金，通过注资省属公司（单位）或成立有限责任的项目公司等形式实施股权投资管理。镇江市：区域扶持资金只支持具有自主品牌、发明专利等自主知识产权，市场潜力大、附加值高、经济效益好，或具有较强的为省级以上品牌产品配套协作能力的企业或项目；战略性新兴产业中产品附加值高，符合节能、降耗、环保、安全等要求的企业或项目；传统产业中符合调优调强要求，技术改造和技术创新投入大，转型升级效果明显的企业或项目。对年上缴税收总额100万元以上或上缴税收总额排名在本区域前50名以内的中小企业以及通过扶持，预期三年内销售收入和上缴税收年均增长超过20%的中小企业，区域扶持资金将优先支持。北京海淀：以股权投资形式替代原有无偿拨款扶持形式，放大财政资金杠杆撬动作用，推进海淀区重大自主创新成果产业化，增强科技企业整体实力，提高科技企业创新能力，实现海淀园区经济发展，提高区域社会效益。
（三）财政股权投资试点地区单独确立了各自的绩效考评办法
股权投资既然以财政资金进行投入，就必然要实施绩效考评制度。例如，广东省规定：引入第三方机构对资金股权投入和使用情况进行风险评估和绩效评价，给省有关部门提出工作意见，并在一定范围内公布评价结果。湖南省规定：省财政厅、省产业主管部门对股权投资机构以其委托运营的全部股权投资资金保值增值率为指标进行考核。镇江市规定，股权投资资金的使用和管理纳入公共财政资金考核评价体系。由专项资金主管部门配合市财政局建立有效的绩效考核制度，定期对资金使用效益进行评估。主要评估指标包括股权投资资金实际投资规模、被投资企业实现的经济效益和社会效益等。年底专项资金主管部门组织股权投资机构对被投资企业进行考核，对考核不达标企业，按照风险退出方式退出。
三、财政股权投资管理与绩效评价暴露的问题
（一）试点地域差异化导致了管理政策不一致，造成绩效考核标准多元化问题
虽然各省市执行财政股权投资的试点都规定了引入第三方进行绩效考评的机制，但各地方出台的政策不尽一致，具体到绩效考核标准，也没有明确规定目标和流程设置。例如，对于第三方评价机构的选择大都没有明确规定，多久进行一次绩效考核，考核标准都没有明确规定。绩效考评标准没有明确规定可能导致财政股权投资扶持的企业对财政资金的滥用，没有按照原规定用途使用资金，造成财政资金使用效率低下等问题。
（二）无法改变先有资金预算、再去寻找投资项目的传统模式
虽然财政股权投资明确了拟投资项目或企业的基本方向，但还是会受到传统投资模式的束缚，这一问题在试点改革中是常见的难题，在试点初期往往出现了资金预算很充裕，而合适的投资项目难觅，这就造成了资金摊派与寻租、项目申请不足与宁滥勿缺等等项目遴选问题，导致本应以市场效率为原则的财政股权投资，却被限制在了先有预算盘子再找合作项目的传统支出模式之中，严重降低了股权投资资金的使用效率。
（三）缺乏保障财政股权长期投资的安全性机制
财政股权投资试点的规定中大都只规定在一定条件下要收回财政资金，但是财政资金亏损时由谁来弥补，当股权投资扶持的企业倒闭时或者当财政资金到期退出时，财政资金如何回收的问题也没有具体的操作规定与流程，例如，海南省明确规定政府股权投资发生亏损，股权投资管理公司要用自有资金弥补。像海南省这样在管理办法里明确规定资金安全机制的比较少，大部分试点没有文字规定保障财政资金安全性的材料，只能通过与项目申请单位讨价还价式的谈判方式规避财政资金的风险，这在一定程度上削弱了财政股权安全性制度建设。
（四）在项目投资委托关系中存在责任与风险不一致的问题
在投资项目管理中，项目管理者与资金、股权管理者会出现责任与风险不一致的问题。在股权投资主体中，项目管理者往往是政府职能部门，其职责仅限于支出财政股权投资资金，以及对财政部门负责，然而股权投资的最大特点恰恰是股东权利的履行，在这一点上政府职能部门是没有股东行使权，股东权力自然移交给了投资管理公司。可是一旦出现投资风险，投资管理公司是要负一定责任，但最后承担责任的还是政府职能部门，在这其中，就出现了项目投资的权责失衡，政府职能部门的股东权利丧失，但承担了大部分责任，而投资管理公司享有股东权益，却几乎没有责任。
四、建立适合财政股权投资的绩效评价机制
（一）应尽快制定统一的财政股权投资政策，做好制度顶层设计
针对试点的政策不一致、没有统一的绩效考核标准等问题，财政部应尽快制定统一的财政股权投资政策，出台财政股权投资的资金管理及绩效评价指导意见：
一是在制度上明确财政股权的角色定位，同时依法明确规定财政部门、项目管理者、项目申请单位以及资金管理公司的责任与权力，赋予财政股权投资合法的身份。
二是建立预防财政资金损失风险规避机制。一方面淡化财政股权比例问题，避免股权稀释造成的公司价值损失，强调财政资金的安全性，具有优先清算的权利；另一方面要突显政府在企业重大决策过程中的指导作用，政府股权取得的收益，应优先用于弥补本企业管理的其他政府股权投资项目的亏损，其次是支付投资管理公司的委托管理费用，若还有剩余收益则由项目管理者自主安排使用，为全面推广财政股权投资模式打好制度保障。
（二）构建具有可操作性的股权投资评审制度
1.财政股权投资既要符合国家产业政策，也要体现区域经济发展诉求
地方财政在确定财政股权投资方向时，既要符合国家产业政策又要体现区域经济发展诉求，这是获得好绩效的首要条件。从各地方政府制定的股权投资规定可以看出各地区财政股权投资的方向是一些龙头企业，具有技术创新的高新技术产业，节能降耗环保产业，以及一些高附加值产业。总体方向体现了国家产业政策方向，但是更多的还应当结合自身的情况，体现区域经济发展诉求，比如地区主导产业，具有地方特色的优势产业等等。只有因地制宜的制定符合地方经济发展的财政股权投资政策，才能更好的发挥财政资金的扶持作用，促进地方经济可持续发展。
2.在资金立项时，要把扶植企业发展与资助重点项目的资金分开管理
资金分开管理是基于企业发展与重点项目的投资标准不同、管理方式不同，以及资金退出机制也不同，因此要将股权投资资金切块，按照企业与项目的特点实施投资资金的分级管理。
3. 选择被投资企业或者项目的目标要明确，标准突出可操作性、可管控性
根据被投资企业或项目特点制定不同的遴选标准，选择被投资企业或者项目的依据充分性需进一步加强。企业或项目的投资目的、方式要与专项资金总体目标相符；对于企业的投资方案和决策分析要进一步明确、细化，突出可操作性、可管控性。
4.根据被投资企业或项目的情况制定不同的投资期限
在设计资金撤出机制时，要考虑被投资企业或项目的收益性和稳定性，针对不同的项目制定不同的投资期限。项目的投资可以考虑3-5年，对成长性利好的企业可以考虑5-8年的长期投资。
5.根据被投资企业或项目的情况制定不同的投资退出机制
目前，各地出台的股权投资相关政策也都制定了相应的退出年限，但都只是规定了一般投资期限为五年，最长不能超过7年的规定，并没有按照企业和项目分类为短期投资和长期投资，这样不利于具体操作。因此，在资金分块管理时，建议投资项目的股权资金退出方式由企业大股东优先回购，在投资企业的股权资金在企业成功上市后在二级市场上抛售股票，或者进行股转债操作实现财政资金的市场化撤出。
6.在委托专业机构管理股权时，也要形成遴选竞标机制，以激励相容机制保障财政资金的合理收益
建议严格遵照专项资金投资目的、遴选程序等遴选专业管理机构，可以采用政府采购服务中市场询价竞标的方式，形成投资代理人的竞争机制，切实保障竞争胜出的投资管理公司以股东的身份履行出资人职责。同时，给予投资管理公司充分的投资权和收益权，另外，财政部门要基于对被投资企业或项目的经营情况的考察情况，对股权投资管理管理公司进行绩效考核，形成财政部门、政府职能部门与投资管理公司的激励相容机制，使投资管理公司积极关心资金使用情况及使用效益，保障财政资金的合理收益。
参考文献：
[1] 《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预[2013]53号）
[2] 《国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知》（发改办财金[2011]2864 号）
[3] 《北京市财政支出绩效评价实施细则》（京财绩效〔2013〕2772号附件）
[4]《海淀区重点产业化项目股权投资实施办法》（海行规发[2010]1号）
[5]《沈阳市财政专项资金股权投资管理办法》（沈政发[2013]45号）
[6]《广东省人民政府办公厅关于省财政经营性资金实施股权投资管理的意见（试行）》（粤府办〔2013〕16号
[7]《湖南省财政支持产业发展专项资金股权投资管理办法》湘经信投资〔2013〕158号
文章作者：戚悦（中国民航科学技术研究院） 张晓艳（财政部财政科学研究所）