区域经济政策评价的目的、方法及手段分析

区域经济政策评价是指通过对区域经济政策的最终实施效果与政策预期目标进行的对比分析，对区域经济政策的目标定位、工具配置、组织方法、机构效率、实施结果进行判断，以发现问题，查找不足，总结经验，为后续的区域经济政策的制定、调整和改进提供依据。

 

    一、区域经济政策评估的目的和内容

 

    区域经济政策评价是通过对影响区域经济政策制定和实施的一系列条件和因素进行分析，对其产生的结果和效应进行系统评价和科学预测的过程。进行区域经济政策评价的目的，在于判断相关政策的制定与实施是否能够而且已经达到预期目标，区域经济政策评价因此不仅是提高区域经济政策运行效率的重要保证，也成为决定区域经济政策继续、修正、调整和中止的重要依据。

 

    区域经济政策评价的核心内容既包括判断是否应该实行该项政策，还包括评判实行该政策之后的实际效果如何。在市场经济环境下，要评判某些政策干预是否无效或低效，必须正确判断该项政策对相关要素配置的干预是否能够产生效果。对政策效果的评价通常通过关注实际产出和结果的变化，及其与预期产出和结果之间的差异来进行。一般来说，这种评判可以细化为两个方面的内容：一是多目标政策的整体效果如何，二是单目标政策的影响如何。前者注重的是不同政策组合构成的区域经济政策实施的整体效果，不强调某项政策内容的具体效果；后者注重的是政策对唯一目标的影响程度。

 

   区域经济政策评价要既能反映目标区域的经济发展状况，又能体现政策的优势和需要改进的内容，从长远的以及综合的角度来考察政策的效应。评价区域经济政策应该遵循以下几个方面的原则：

 

    1.客观性原则

 

    区域经济政策往往会涉及多个利益主体，对不同利益主体进行评价时可能会根据相关利益主体的得失对政策进行褒贬，使评价失去客观性。评价区域经济政策的得失成败不能依据主观偏好，而是要根据特定时期的主要任务和目标来进行客观评价。另外，区域经济政策产生的基础是区域问题，而区域问题的产生与发展不是一朝一夕形成的，对区域经济政策产生效果的评价也需要一个渐进的过程，不能仅仅依靠对一个阶段效果的判断就断定区域经济政策是否有效，应该对其潜在的影响也进行客观的预期。

 

    2.公平性原则

 

    区域经济政策是为了解决区域问题而存在的，但在评价时，不能仅仅把评价的对象局限于政策实施的区域，必须以公平性为原则，对所有相关区域的利益得失进行判断。不能把某个区域的经济发展建立在其他区域的利益损失上。这就要求从公平原则出发，系统、全面地评价区域经济政策。

 

    3.动态性原则

 

    区域经济政策制定和实施的背景、基础、条件等都在不断发生变化，对其的评价也不能停留在静止状态。要根据宏观经济和区域经济发展形势的变化、区域关系的变化等，不断调整区域经济政策评价目标，通过对某个区域或某些区域不同阶段的政策效果的对比，从中分析总结出区域经济政策的实际效果。

 

    二、区域经济政策评估过程

 

    区域经济政策的制定、实施和评估一般要经历如下几个过程：提出需要解决的区域问题、确定一定时期要达到的目标、设计政策方案（包括目标、手段或工具、实施细则）、对政策方案进行事前评估、选择方案、实施政策、评估效果（事后评估）。其中，对区域经济政策效果的评估主要集中在两个阶段，即事前评估和事后评估。

 

    1. 事前评估

 

    所谓“事前评估”是一种预测性评估，是对已经设计的区域经济政策方案在未来实施过程中可能产生的结果进行预测、分析和评价，即根据区域经济政策目标，确定出评价指标(或指标体系)和评价标准，对影响区域经济政策投入产出的有关信息、资料进行收集和处理，选择和确定有关评价参数值；根据评价的对象、条件和要求，选择并确定评价方法；对区域经济政策手段的投入产出的项目构成进行分解和估算，用一定的评价方法对区域经济政策未来实施过程中的可能结果和效益进行评价和分析；根据分析评价的结论，对原方案进行修改或调整，其中包括对预设的问题、目标和政策方案的再分析、再设计，并重新评价，最终提出比较满意的政策方案供决策部门抉择。

 

    由于“事前评估”通常需要邀请各方面专家、学者和相关地区的代表，咨询其对区域政策方案的意见，因此它也是体现政府决策民主化、科学化的重要环节。

 

    2. 事后评估

 

    “事后评估”简称“后评估”，是一种回顾性评估，即对区域政策实施以后实际产生的效果进行评价和综合分析，其主要任务是检查实施结果，查看其与预期日标是否吻合，通常可分为三种情况：“效果好”、“效果一般”、“效果差”。“效果好”表明实际结果与预期目标相吻合，有可能超过预期；“效果一般”表明实际结果接近预期目标，但还有一定距离；“效果差”则说明实际结果没有达到预期目标，两者相距较远。

 

    同时，事后评估还要对政策实施的客观条件和环境进行分析，以提出未来区域经济政策实施的优化方案。这样，根据事后评估的结果可以形成如下基本结论：继续实施原有政策、对原有政策进行修改调整、重新研究政策等。区域经济政策评估结果及其对策选择详见表1。

 

             表1     区域经济政策评估的结果与策略

政策结果 条件变化	效果好 （达到预期目标）	效果一般 （接近预期目标）	效果差 （未达到预期目标）
无变化	继续实施原政策	修改调整原政策	重新制定政策
有一定变化	修改调整原政策	调整或重新制定	重新制定政策
重大变化	调整或重新制定	重新制定政策	重新制定政策

资料来源：魏后凯：《现代区域经济学》，经济管理出版社，2011年，第549页。

   

    三、区域经济政策评估的技术和方法

 

    评价方法的选择是区域经济政策评价过程中最为关键的一环，好的评价方法应兼具科学性和合理性，如此不仅能节约人力、物力，还可对区域经济政策的选择起到良好的推动作用。

 

    区域经济政策评价是一项复杂的系统活动，不能采用单一的评价模式。根据前文对区域经济政策评价内涵的阐述，区域经济政策评价模式应该是一种既包含评价目标达成的效应模式，又包含评价投入产出效率模式在内的综合评价模式。基于目标达成效应模式的区域政策效应评价侧重于评价政策实施后的产出和结果，而基于投入产出模式的效率评价则侧重于对政策执行的方法或途径的考察，两者相辅相成。一项区域经济政策虽然实现了预期目标，但是如果投入成本过大，实施周期过长，其效率必然不高，而如果一项政策投入虽少，但却不能实现预期目标，其效应也就无从谈起。可见，效应评价是效率评价的基础，效率评价是效应评价的补充。[1]

 

    1. 效应评价

 

    基于目标达成模式的区域经济政策效应评价包含两个方面内容：一是评价区域经济政策的目标实现程度；二是评价政策对目标变量产生了怎样的影响。

 

    一般来说，效应评价通过对受援地区的一项或几项指标变化情况的分析，评价区域经济政策对这些指标的具体影响，以说明区域经济政策目标是否实现，在此方面最具有代表性的是穆尔和罗兹（B. Moore and J. Rhodes，1973，1976）提出的“变更-部分”分析法。“变更-部分”分析法通过比较不同时期地区实际就业水平和预期就业水平，来评价区域经济政策对受援地区就业水平的影响。

 

    “变更-部分”分析法的核心思想是：任何一个地区的就业水平都是由整体经济状况决定的，区域经济政策只是影响因素之一。为区分出区域经济政策对地区就业的影响，可以将受援地区实际就业水平与没有实施区域政策地区的就业水平进行比较，两者之差为区域经济政策的影响程度。如图1中的AE所示，“变更-部分”分析将区域的就业分成两个部分：结构性部分和剩余部分，形成如下公式：

 

    J_R = I_S + e                                             （1）

 

,

    其中，J_R为区域就业增长与国家就业增长的差异；I_S为因工业结构导致的差异；而e则为难以说明的剩余部分。采用这种方法可以考察受援地区（高失业地区）的区域经济政策是否对就业增长产生了预期影响。[2]

 

        图1  区域经济政策对受援地区就业影响的评估

 

    在此基础上，巴克与阿特金斯（Buck and Atkis，1976）又构建了区域经济政策对就业水平影响的回归模型，克服了“变更-部分”方法中的一些缺陷。但由于这一分析方法要求区域经济政策具有很强的目标导向性，如果政策的主要目标不是就业问题，也就无法用此方法评价该项政策。另外，这些方法由于只重视了政策产出，缺乏对政策投入的分析，使分析结果存在一定的缺陷，为此，还必须在政策评价中引入效率评价。

 

    2. 效率评价

 

    区域经济政策效应评价关心的是政策目标的实现程度，并不关心政策的投入成本。而区域经济政策效率评价正是从成本的角度出发，考察政策投入与产出之间的关系，以弥补效应评价的不足，提高评价的科学性和准确性。对区域经济政策的效率进行评价通常使用传统的成本-效益分析法。

 

   在对区域经济政策进行评价的过程中，除了要考察区域经济政策目标是否实现，还需要考虑这样的问题：为实现预期目标所实施的区域经济政策是惟一的或最有效的吗? 要达成相同的效果有没有其他可替代的方法？降低成本是否还能获得预期的效果，或者能否在花费相同的成本下实现更多的目标？[3]要回答这些问题，就需要对区域经济政策实施过程中所产生的效益和所付出的成本进行估算，并根据其成本与效益比较的结果，对区域经济政策的实施效率进行评价。

 

    区域经济政策效率评价的基本方法是成本-效益分析法，可以采用下面的计算公式来表示：

                                      （2）

 

    其中：NPV为区域经济政策实施期间的社会净现值；B_t为区域经济政策在实施期间第t年产生的效益；C_t为区域经济政策在实施期间第t年投入的成本；r为区域经济政策实施期间的社会贴现率；t为区域经济政策实施期间的年份。

 

如果NPV≥0，表示区域经济政策在实施期间取得的效益大于投入的成本，因此实施效率良好；如果NPV≤0，表示政策实施期间取得的效益小于投入的成本，效率不佳，应该调整政策方案，检查执行情况，提高政策效率。此方法又称为净现值收益法（NPV：Net-Present Value)。

 

此外，对成本-效益进行分析还可采用现值指数法（PⅥ）和内含报酬率法（IRR）。现值指数法是通过计算比较现值指数指标来判断决策方案好坏的方法，需要对未来收益的现值总额和初始投资现值总额进行比较，其实质就是判断每一元初始投资所能获取的未来收益的现值额。若现值指数大于1，说明方案实施后的投资报酬率高于预期报酬率，方案可行；若现值指数小于1，说明方案实施后的投资报酬率低于预期报酬率，方案不可行。现值指数越大，方案越好。现值指数法也是净现值法的辅助方法，在各方案原始投资额现值相同时，实质上就是净现值法。由于现值指数是未来现金净流量现值与所需投资额现值之比，是一个相对数指标，反映了投资效率，所以用现值指数指标来评价独立投资方案，可以克服净现值指标的缺点，使对方案的分析评价更加合理、客观。

 

内含报酬率法（Internal Rate of Return）又称财务内部收益率法（FIRR）、内部报酬率法以及内含报酬率法。内含报酬率是指能够使未来现金流入现值等于未来现金流出现值的贴现率，或者说是使, 投资方案净现值为零的贴现率。内含报酬率法是根据方案本身内含报酬率来评价方案优劣的一种方法。内含报酬率大于资金成本率则方案可行，且内含报酬率越高方案越优。

 

这三种方法各具所长，有其不同的适用性。一般而言，如果政策投资方案是不可分割的，应采用净现值法；如果政策投资方案是可分割的，则应采用现值指数法，优先分析现值指数高的项目；如果政策投资方案的收益可以用于再投资时，则可采用内含报酬率法进行分析。

 

由此，通过对区域经济政策的事前、事后等多方面的评估，可以对区域经济政策的制定、实施以及结果具有一个比较清晰、全面、客观的了解，据此对区域经济政策进行调整、更新和修正，可以使区域经济政策的决策和执行更加科学、合理和高效。

 

主要参考文献

[1]王一鸣.中国区域经济政策研究[M].北京：中国计划出版社，1998:1

[2]陈栋生.论布局政策和区域政策[J].江西社会科学，1989(3)

[3]楼海鹏.区域经济政策评价研究[D].浙江大学，2007:21

[4]魏后凯.现代区域经济学[M].北京：经济管理出版社，2011:540

[5]安虎森. 新区域经济学[M].大连：东北财经大学出版社，2010:340

[6]P.Krugman,1995.Development,geography and economic theory, Cambridge: [7] H.W. Armstrong，J. Taylor,2000. Regional economics and policy. Blackwell Publishers Ltd，UK.MIT Press，p.46

[8] J. Taylor，C. Wren，1997. UK Regional Policy: An Evaluation. Regional Studies，31(9),p.835-848

[9]Yilmaz Kihcaslan and Erol Taymaz, 2004.Industial structure, Productivity and Structural Convergence, revised.27.July.  

文章作者：童伟（中央财经大学）